Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2629/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2629/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 616/11 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż należące do skarżącego działki nr 1 i 2 obręb G., gmina Jonkowo, położone są na terenach objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Gminy Jonkowo uchwałą Nr XXXI/231/2001 z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 66, poz. 1091) oznaczonych symbolem 6M – "tereny projektowanej zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej".

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy Jonkowo, na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania żądanego przez J.S. przedmiotowego zaświadczenia. Organ stwierdził, że zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały o m.p.z.p działki należące do skarżącego znajdują się poza obszarem wydzielonym linią ciągłą rozgraniczającą tereny o różnym sposobie zagospodarowania i nie są położone na obszarze oznaczonym symbolem 6M, a tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami). Przeznaczone są one na przyszłe poszerzenie ulicy Ż.

4 Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.S. podnosząc, że organy naruszyły art. 124 k.p.a. poprzez brak podania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia oraz § 4 ust. 3 pkt 1 powołanej uchwały poprzez przyjęcie, iż przedmiotowe działki tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami). W zażaleniu wskazano, że z załączonego do planu rysunku nie wynika, aby działki skarżącego były oznaczone symbolami D, L, a tym samym stanowiły układ komunikacyjny.

5 Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium uznało, że odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliło, że zgodnie z tym załącznikiem działki należące do skarżącego położone są wyraźnie między granicą opracowania planu, a linią ciągłą rozgraniczającą tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone symbolem 6M. Wchodzą one ponadto w skład terenu oznaczonego symbolem "O4D12/1X6". Zgodnie zaś z § 6 tekstu planu symbol "O4D" oznacza drogę dojazdową. Kolegium uznało, że postanowienie organu I instancji zawiera podstawę prawną i uzasadnienie. Przekonywująco z niego wynika, że organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

6 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.S., domagając się uchylenia powyższych postanowień i zarzucając organom naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie rysunku stanowiącego załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy nie spełnia on wymogów normy prawnej. Zarzucił naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez brak podania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, iż elementy postanowienia, w szczególności uzasadnienie prawne, należałoby uszczegółowić. Nadto zarzucono dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż działki skarżącego tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami) albo, że wchodzą w skład terenu oznaczonego symbolem "04D12/1X". W skardze kasacyjnej podniesiono, że rysunek planu, jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, może być on uwzględniony tylko w takim zakresie w jakim jest opisany w tekście planu. Podkreślono także, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 4 uchwały szafki-złącza należy lokalizować w linii ogrodzenia działek od strony ulicy na granicy pomiędzy kolejnymi działkami. Zaś na załączniku do uchwały na granicy działek oznaczonych nr 3 i 4 naniesiona jest szafka-złącza elektrycznego, tym samym ta szafka określa granice terenu oznaczonego 6M. Ponadto na mapie sytuacyjno-wysokościowej szafka oznaczona symbolem "e" nakreślona została na granicy działki nr 1 od strony ul. Ż., zgodnie z decyzją z dnia [...] października 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę m.in. złączy kablowo-pomiarowych na działkach nr 1 i 2.

7 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi organ przyznał, że między rysunkiem planu, a załączoną do skargi mapą sytuacyjno-wysokościową faktycznie istnieje rozbieżność co do usytuowania szafek-złącz. Zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 4 wymienionej wyżej uchwały szafki-złącza należy lokalizować w linii ogrodzenia działek od strony ulicy na granicy pomiędzy kolejnymi działkami. Na rysunku planu jednak szafki-złącza usytuowane są poza obrębem działki nr 1, wewnątrz działek nr 3 i 4, natomiast na mapie sytuacyjno-wysokościowej na obszarze działki nr 1. Kolegium oceniło, że w pierwszym dokumencie uwzględniono projektowane poszerzenie ulicy Ż., a w drugim nie. Wskazana rozbieżność jednak, w ocenie Kolegium, nie ma znaczenia w sprawie wydania zaświadczenia. Skarżący bowiem żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż działki nr 1 i nr 2 są położone na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 6M, co jest sprzeczne z treścią tego planu.

8 Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że celem uzyskania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego miałoby być podważenie twierdzeń zawartych w decyzjach podziałowych o przeznaczeniu spornych działek na poszerzenie ul. Ż., co umożliwiłoby skarżącemu zagospodarowanie tych działek i ich ogrodzenie. Sąd wskazał, że przedmiotowe działki powstały w 2004 r. na skutek zatwierdzenia podziałów dokonanych na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy skarżący nie był jeszcze ich właścicielem. Wyjaśnił, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w 2001 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która nie wymagała takiej precyzyjności przy sporządzaniu rysunku planu, jak to ma miejsce obecnie. Przez to rysunek planu nie wskazuje w ogóle przebiegu granic działek nr 5 i 6, z których wydzielono następnie odpowiednio działki nr 1 i 2 na poszerzenie drogi. Jednakże z analizy zarówno planu wraz z rysunkiem stanowiącym jego załącznik, a więc integralną część, jak i decyzji podziałowych jednoznacznie wynika, że działki skarżącego znajdują się poza obszarem określonym symbolem 6M. Zdaniem Sądu w sprawie o wydanie zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia położenia działek skarżącego na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 6M nie mają znaczenia istniejące rozbieżności w usytuowaniu szafek-złącz na rysunku planu i na mapie sytuacyjno-wysokościowej, gdyż podstawą do wydania takiego zaświadczenia jest plan i wynikające z niego przeznaczenie terenu oraz ewentualnie wydane na podstawie tego planu i istniejące w obrocie prawnym decyzje administracyjne. Sąd podkreślił, że zaświadczenie polega na urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ nie może pominąć danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.) i poświadczyć niezgodnie z nimi. Poza tym zaświadczenie o żądanej treści nie niweczyłoby skutków prawomocnych decyzji podziałowych, które jednoznacznie wskazują przeznaczenie spornych działek. Sąd uznał także, że w niniejszej sprawie organy nie miały obowiązku przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, gdyż zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. konieczność przeprowadzanie takiego postępowania musi wynikać z oceny dokonanej przez organ. Postępowanie to nie ma charakteru obligatoryjnego. Zatem jeśli w posiadaniu organu znajdują się informacje wynikające z ewidencji, rejestrów bądź innych danych, które wykluczają wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, to nie musi on już przeprowadzać żadnego dodatkowego postępowania, gdyż spełnia ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj.:

10 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. w związku z wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie dokonanej nieuprawnionej, odręcznej korekty załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego prawem miejscowym,

11 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 218 § k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezasadne uznanie, iż w stosunku do decyzji podziałowych, w których w sentencji brak jest rozstrzygnięcia odnośnie przeznaczenia działek, ma zastosowanie domniemanie legalności, a tym samym organ wydający zaświadczenie nie może pominąć danych wynikających z tych decyzji. Tym samym Sąd dokonał błędnej subsumcji powyższego przepisu, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do stwierdzenia, iż podstawą wydania zaświadczenia jest ewidencja i dokumenty będące w posiadaniu organu, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego,

12 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 218 § k.p.a. poprzez uznanie, iż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wynikać musi z oceny dokonanej przez ten organ, a jednocześnie Sąd stwierdza, iż rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w ogóle przebiegu granic działek nr 5 i 6,

13 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 219 w związku z art. 124 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż zapisy i rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na wydanie zaświadczenia żądanej treści. Tym samym Sąd dokonał niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu, podczas gdy z prawidłowej jego wykładni wynika, iż organ może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści w przypadku niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenia.

14 W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust 8 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez stwierdzenie, iż kwestionowane decyzje podziałowe konkretyzują ustalenia planu, podczas gdy z wykładni tych przepisów wynika, iż miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i wszystkie jego zmiany muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

17 Skarżący żądał wydania mu zaświadczenia stwierdzającego, że należące do niego działki oznaczone numerami 1 i 21 znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 28 czerwca 2001 r. dla miejscowości G., symbolem 6M oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zaświadczenie to mogło być wydane w trybie przepisów wymienionych w art. 217–219 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a. w przypadku żądania wydania zaświadczenia przez osobę mającą interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponieważ skarżący żądał wydania zaświadczenia stwierdzającego jakie jest przeznaczenie należących do niego działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., podstawą do treści tego zaświadczenia są informacje wynikające z tego planu składającego się z części tekstowej i graficznej. Z rysunku planu wynika, że sporne działki znalazły się pomiędzy linią ciągłą koloru czarnego oddzielającego teren oznaczony symbolem 6M (przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne) a linią przerywaną koloru czarnego określającą obecną granicę przylegającej drogi publicznej. Zarówno ten sposób oznaczenia tego terenu jak i opis planu wskazują, że są one przeznaczone na przyszłe poszerzenie ulicy Ż. Całkowicie gołosłowne są przy tym twierdzenia skarżącego, iż w załączniku graficznym do planu dokonano nieuprawnionej, odręcznej korekty przebiegu granic terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Przeprowadzone w 2004 r. geodezyjne podziały działek należących obecnie do skarżącego nie zmieniły ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zmiana taka w tym trybie była niemożliwa. Decyzje te realizowały natomiast ustalenia tego planu, z których wynika, że wcześniej istniejące działki nr 5 i 6 znalazły się w większej części na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe i w mniejszej części, obejmujące działki stanowiące obecnie przedmiot postępowania, zostały przeznaczone na poszerzenie ulicy Ż. W wyniku podziału działki nr 1 i nr 2 znalazły się w pasie drogi publicznej, jaką stanowi ulica Ż. Podział ten z żadnym wypadku nie oznacza zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dysponując takimi dokumentami organ nie mógł uwzględnić żądania J.S. i wydać żądanego zaświadczenia.

18 W tej sytuacji należy uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. W szczególności, wobec braku zmian planu miejscowego za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec niezasadności zarzutów skarżącego brak było też podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w miejsce zastosowanego przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Ponieważ do rozstrzygnięcia sprawy wystarczające były informacje zawarte w planie miejscowym za nieuzasadniony należy uznać też zarzut naruszenia ar. 218 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę do uzupełniającego postępowania służącego wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Podobnie gołosłowne i niczym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów art. 217–219 k.p.a.

19 W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.