Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 2623/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 2623/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 557/15 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia ogrodzenia działki do stanu zgodnego z przyjętym zgłoszeniem oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 557/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia ogrodzenia działki do stanu zgodnego z przyjętym zgłoszeniem ( pkt I wyroku) oraz zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej - Gminy W. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ( pkt II).

3 W uzasadnieniu Sąd podał, że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] nakazał inwestorowi R. P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane doprowadzenie ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] do stanu zgodnego z przyjętym przez Starostę W. zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr [...] oraz warunkami podanymi przez Urząd Miasta i Gminy w W. znak [...] z dnia 7 kwietnia 2004 r. poprzez jego rozbiórkę i wykonanie z zachowaniem min. 0,5 m odległości od granicy działki wyznaczonej przez uprawnionego geodetę - w terminie 5 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

4 Od powyższej decyzji odwołali się właściciele działki nr [...] - R. P. i J. P., wskazując m.in. na niejasny stan prawny działki nr [...].

5 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dotyczy budowy przez R. P. ogrodzenia z kamienia łamanego na działce nr [...] od strony działki nr [...], będącej we władaniu Gminy W. na zasadzie samoistnego posiadania. Inwestor wykonał ogrodzenie na podstawie dokonanego do Starostwa Powiatowego zgłoszenia z 2004r. (zawiadomienie Starosty W. o przyjęciu zgłoszenia z dnia 6 maja 2004 r. znak: [...]). Budowa ogrodzenia została pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Miasta i Gminy w W. pod warunkiem jego wykonania w odległości minimum 0,5 m od granicy działki wyznaczonej przez uprawnionego geodetę. Według załącznika graficznego do zgłoszenia ogrodzenie od strony działki drogowej miało przebiegać ok. 1 m w głąb działki nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor dołączył do akt inwentaryzację powykonawczą muru ogrodzeniowego z naniesionym przebiegiem ogrodzenia w stosunku do granic działek. Z mapy tej wynika, że ogrodzenie działki nr [...] od strony południowej, na odcinku ok. 26 m, przebiega po działce drogowej nr [...] (ok. 0,5 do 1 m poza granicą działki nr [...]). MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną, jednak nie zgodził się z ustaleniem, że droga ta jest miejscem publicznym, jak również nie podzielił wynikającego z tego ustalenia wniosku, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych). Nie zgodził się również z poglądem, że budowa ogrodzenia w innym miejscu niż wskazane w zgłoszeniu stanowi istotne odstępstwo od zgłoszenia, które podlega art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego skoro przedmiotowy mur ogrodzeniowy został wykonany w innym miejscu niż wskazane na przyjętym do zgłoszenia załączniku (przesunięty ok. 2 m w kierunku południowym i na innej działce ewidencyjnej), to należy uznać, że przyjęte zgłoszenie z dnia 6 maja 2004 r. nie może być uznane za prawnie skuteczne.

6 Organ odwoławczy podzielił poglądy i stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 860/10, z których wynika, że żadna droga nieposiadająca statusu drogi publicznej nie może zostać uznana za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Powołał się także na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nie należy rozumieć dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z powyższego stanowiska wynika, że budowa przedmiotowego muru ogrodzeniowego nie wymagała zgłoszenia do właściwego organu. Zatem interwencja nadzorcza organu nie była uzasadniona.

7 MWINB stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa droga wewnętrzna stanowi miejsce publiczne i w konsekwencji takiego ustalenia zaistniałyby podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, to brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorowi budowy obiektu budowlanego (ogrodzenia) w innym miejscu. Wystarczające dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem będzie orzeczenie rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego niezgodnie z przepisami i dla osiągnięcia tego celu nie jest wymagane nakładanie na inwestora obowiązku wykonania nowego ogrodzenia.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Gmina podniosła, że włada drogą wewnętrzną położoną na działce nr [...] obr. Ś. na zasadach samoistnego posiadania. Przedmiotowa droga wykorzystywana jest zarówno przez okolicznych mieszkańców, jak i innych użytkowników, gdyż łączy dwie publiczne drogi powiatowe: nr [...] położoną w miejscowości C. na działce [...] obr. C. oraz nr [...] (dawna droga gminna nr [...] Ś.) położoną w miejscowości Z.. na działce [...] obr. Z. Połączenie tych dwóch dróg publicznych istnieje poprzez powyższą drogę wewnętrzną (działka nr [...]) oraz drogę wewnętrzną położoną w Ś. na działce nr [...] własności Gminy W. oraz w dalszym ciągu drogą wewnętrzną (ulicą Wierzbową) położoną na działce [...] obr. [...] W. oraz na działce nr [...] obr. [...]W. własności Gminy W.. Skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że z dniem 1 stycznia 2006 r. dotychczasowa droga gminna nr [...] Ś. położona między innymi na działce nr [...] obr. Z. zmieniła status z drogi gminnej na powiatową, na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych, dróg które zostaną zaliczone do kategorii dróg powiatowych na terenie Gminy W. oraz Uchwały nr [...] Rady Powiatu w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych na terenie Powiatu W. kategorii dróg powiatowych "Powyższe drogi uległy protokolarnemu przekazaniu między Gminą W. a Powiatem W. Z powyższego wynika, że ww. droga wewnętrzna nie jest drogą ślepą i służy wielu użytkownikom - nie tylko okolicznym mieszkańcom, lecz nieograniczonemu kręgowi osób, które z drogi korzystają. Zarządzając i utrzymując przedmiotową drogę zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Gmina W. nie może tolerować zabudowy części drogi dokonanej przez Państwa P. z uwagi na zrozumiały sprzeciw użytkowników drogi i negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie podjął próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ani też w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu lI instancji nie wynika dlaczego i na podstawie jakich dowodów MWINB uznał, że droga wewnętrzna zlokalizowana na działce nr [...] w Ś. nie jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Skutkiem niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i braku zebrania pełnego materiału dowodowego było naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] w Ś. nie wymagała zgłoszenia, gdyż droga ta nie jest miejscem publicznym. Organ II instancji nie uwzględnił komunikacyjnej funkcji drogi łączącej wraz z innymi drogami w tym samym ciągu dwie drogi publiczne, a co za tym idzie powszechnej dostępności drogi dla nieograniczonego kręgu użytkowników. Konsekwencją wyżej opisanego naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane było naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie.

9 W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego. Sąd stwierdził, iż poza sporem pozostaje fakt, iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną. Jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej: "ustawa - Prawo budowlane", zgłoszenia wymaga "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych". Należało więc ustalić, czy działka drogowa nr [...] nie jest "innym miejscem publicznym". Wprawdzie organ odwoławczy dokonał takiej oceny, lecz uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niewystarczające. W istocie omówienie tej kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii organ odwoławczy sprowadził do zacytowania dużych fragmentów orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 860/10, w którym z kolei znajdował się obszerny cytat z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. MWINB nie przeanalizował żadnych okoliczności związanych z korzystaniem z działki drogowej nr [...], tylko oparł się na założeniu wynikającym z powyższego wyroku WSA, iż żadna droga nieposiadająca statusu drogi publicznej nie może zostać uznana za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że nie podziela tego poglądu i uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1467/07, że określenie i zaliczenie miejsc wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane do miejsc publicznych formułowane być winno indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy i przypomniał, że problematykę ulic niebędących drogami publicznym poruszono m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z definicji ulicy zamieszczonej w słowniczku ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa, powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności. Jeśli zatem ulica ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych. Za ulicę, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, można uznać tylko taką drogę wewnętrzną, która ma cechę ogólnej dostępności. W konsekwencji takim też ulicom rada gminy może nadać nazwę, można też nadać numerację budynkom, a ulica taka, pomimo, iż nie jest drogą publiczną, uznawana jest za miejsce publiczne. Jeśli zatem mowa o ulicach w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to właśnie o takich, które albo są drogami publicznymi, albo też drogami wewnętrznymi o cechach określonych w tej ustawie i powszechnie dostępnych.

11 W ocenie Sądu, zastosowanie powyższych kryteriów oceny w stanie faktycznym niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że działka nr [...] jest "innym miejscem publicznym" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Działka ta stanowi fragment drogi ogólnodostępnej, łączącej obecnie dwie drogi powiatowe, korzystają z niej nie tylko okoliczni mieszkańcy, ale również inni potencjalni użytkownicy. W dacie wznoszenia ogrodzenia droga również była ogólnodostępnym traktem komunikacyjnym, nie ma przy tym znaczenia, że od 2004 roku do chwili orzekania przez organ II Instancji w okolicy zwiększyła się liczba budynków mieszkalnych. Jeżeli więc droga wewnętrzna nr [...] w dacie dokonywania zgłoszenia była i jest nadal miejscem publicznym, to na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia. Zgłoszenie takie zostało dokonane, jednak budowa została wykonana z naruszeniem warunków określonych w zgłoszeniu (została przesunięta poza granice działki inwestora). W tej sytuacji uzasadniona była interwencja organów nadzoru budowlanego i nie było podstaw prawnych do umarzania postępowania w sprawie. Jednocześnie za prawidłowe Sąd uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że wystarczające dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem będzie orzeczenie rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego niezgodnie z przepisami i dla osiągnięcia tego celu nie jest wymagane nakładanie na inwestora obowiązku wykonania nowego ogrodzenia. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie, a także rozważyć przyczyny, dla których okoliczni mieszkańcy zgłosili fakt, iż ogrodzenie znajduje się w pasie działki drogowej (czego w ogóle dotychczas nie uczynił) oraz oceni ewentualne skutki istnienia ogrodzenia w spornym miejscu w kontekście przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 tj. zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także rozważy, czy ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla ludzi w rozumieniu § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Sąd zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić brzmienie ustawy - Prawo budowlane nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443 ), a w szczególności także art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

12 W skardze kasacyjnej R. P. i J. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

13 Skarżący zarzucili:

14 - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

15 1) błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, pomimo braku podstawy prawnej i faktycznej, że działka nr [...] w Ś. w dacie dokonywania zgłoszenia i w dacie wykonania inwestycji stanowiła "inne miejsce publiczne" w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji naruszenie powołanego przepisu p.b., poprzez sprzeczne z prawem i stanem faktycznym z daty zgłoszenia przyjęcie, że budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony działki [...] wymagała zgłoszenia właściwemu organowi jako budowa ogrodzenia od strony innego miejsca publicznego, a co w ostateczności doprowadziło do uwzględnienia skargi, a nie do jej oddalenia, podczas gdy faktycznie w dacie wykonywania przez inwestora prac, ogrodzenie było sporządzone w sąsiedztwie nieutwardzonej polnej "miedzy", od strony łąk - byłych pól uprawnych, przez którą to polną miedzę nikt nie przejeżdżał i z której nikt nie korzystał, zwłaszcza gdy w treści skargi do WSA już sama Gmina W. przyznała wprost, że dopiero obecnie działka służy dużej liczbie uczestników, przyznając pośrednio, że w dacie dokonywania zgłoszenia i zabudowy, działka [...] nie była miejscem publicznym;

16 2) błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 7 p.b. w zw z art. 51. ust 1 pkt 2 p.b. względnie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że dla oceny przesłanek wydania decyzji w oparciu o powyższe przepisy należy oceniać stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie zgłaszania/niezgłoszenia inwestycji i w dacie jej wykonania, tj. poprzez pośrednie przyjęcie, że w przypadku gdy po wybudowaniu ogrodzenia zmieni się charakter sąsiedniej działki w ten sposób, że w dacie wydania decyzji będzie ona mogła być zakwalifikowana jako "inne miejsce publiczne", pomimo że w dacie wykonania prac za miejsce takie uznana być nie mogła, dopuszczalne będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia.

17 - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

18 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, bowiem skoro organ II instancji prawidłowo przyjął, że działka [...] w części spornej nie stanowiła "innego miejsca publicznego", to prawidłowym byłoby przyjęcie, że brak jest podstaw do wzruszania tej decyzji, a to wobec faktu, że skoro brak było podstaw do wymagania zgłoszenia inwestycji, to - w konsekwencji - zasadne było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a i umorzenie postępowania, wobec faktu, że postępowanie nie powinno być wszczęte;

19 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej uwzględnienia;

20 5) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie z urzędu dowodów z np. dokumentacji fotograficznej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (o co Skarżący wnosił w swym odwołaniu) a w konsekwencji poczynienie wiążących ustaleń co do charakteru działki numer [...] w dacie dokonania zgłoszenia (2004 r.) pomimo iż brak było materiału dowodowego pozwalającego na wysnucie tak kategorycznych wniosków, jakoby działka ta była miejscem publicznym w rozumieniu powołanych na wstępie przepisów;

21 6) art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym i powołanie się na niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych w sprawie, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na jakich dowodach się oparł Wojewódzki Sąd Administracyjny - przyjmowanie za przesądzone, w sposób wiążący organ w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, że nieruchomość była "innym miejscem publicznym".

22 W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i rozpoznania na rozprawie, a w dalszej kolejności o: 1) na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. względnie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości w ten sposób, że oddalenie skargi Gminy W. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, 2) zasądzenie, na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruków udostępnionych przez Gminę W. na stronie internetowej orotofotomap z 2003 i 2009 r. (htttp:/www.W..e-mpzp.pl) na okoliczność ustalenia, że w latach 2003 -2004 sporne miejsce nie pełniło funkcji komunikacyjnych i nie było miejscem publicznym.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

25 Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a to z poniższych względów.

26 Nie jest zasadny zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

27 Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym tak w dacie wskazanej w skardze kasacyjnej (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jak i w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. ) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Takie brzmienie przepis ten miał do dnia 28 czerwca 2015 r. – został zmieniony przez art. 1 pkt 8 lit. a tiret szóste ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz.443). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował użyte w powyższym przepisie pojęcie "innych miejsc publicznych". Naczelny Sąd administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wymaga zgłoszenia budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz od innych miejsc publicznych niebędących drogami. Jeśli do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to należy przyjąć, że droga ta stanowi miejsce publiczne. Ustawodawcy w powołanym wyżej przepisie chodzi o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1467/07; z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 643/06 – CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, iż miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Cechą wyróżniającą takie miejsce publiczne jest niewątpliwie jego powszechna dostępność. Używając w tym przepisie określenia "innych miejsc publicznych" - do których wprost zaliczono wymienione tym przepisem drogi, ulice i place - ustawodawca nie ograniczył się wyłącznie do dróg uznanych za publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz wyraźnie rozszerzył to pojęcie do wszystkich miejsc, które mogą być uznane za publiczne, a więc ogólnodostępnych, z których korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Nie można mieć zatem wątpliwości, iż takie miejsca jak drogi w osiedlach mieszkaniowych, place przed dworcami i portami czy pętle autobusowe są miejscami publicznymi w podanym wyżej znaczeniu. Brak byłoby racjonalnych przesłanek do uznania, iż obowiązek zgłaszania zamiaru budowy ogrodzenia dotyczy tylko dróg publicznych, a nie miejsc publicznych uznanych za drogi wewnętrzne ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2008r., sygn. akt II OSK 245/07; z dnia 23 sierpnia 2006r., sygn. akt II OSK 1002/05 - CBOSA). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej działka nr [...] w Ś. zarówno w dacie dokonywania zgłoszenia i wykonania przedmiotowego ogrodzenia jak i w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego stanowiła "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż po wybudowaniu ogrodzenia zmienił się charakter tej działki w ten sposób, że w dacie wydania decyzji mogła być zakwalifikowana jako "inne miejsce publiczne". Jak jednoznacznie wynika z zawiadomienia Starostwa Powiatowego w W. z dnia 6 maja 2004r. o przyjęciu zgłoszenia Starosta zawiadomił skarżącego, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) przyjmuje zgłoszenie budowy ogrodzenia działki nr [...] położonej w Ś. od strony drogi gminnej nr [...] zgodnie z warunkami podanymi przez Urząd Miasta i Gminy w W. znak: [...] z dnia 7 kwietnia 2004r. Urząd Miasta i Gminy w W. pismem z dnia 7 kwietnia 2004r. znak: [...] zaopiniował pozytywnie wykonanie ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi gminnej nr [...] w Ś. pod warunkiem zachowania min. 0,5m odległości od granicy wyznaczonej przez uprawnionego geodetę. Powyższe pisma znajdują się w aktach sprawy, podobnie jak mapa sytuacyjno-wysokościowa z inwentaryzacją powykonawczą budynku i gazociągu na działce nr [...] w Ś., załączona przez skarżącego do zgłoszenia robót budowlanych z dnia 21 kwietnia 2004r. Na powyższej mapie widnieje działka nr [...] oznaczona symbolem "dr" oznaczającym drogę. Na mapie tej naniesiono usytuowanie projektowanego ogrodzenia. Z tej mapy załączonej przez skarżącego do zgłoszenia jednoznacznie wynika, iż projektowane ogrodzenie według dokonanego zgłoszenia usytuowane było na terenie działki nr [...] w określonej odległości od strony drogi nr [...] w Ś.. A zatem, skarżący, niezależnie od tego, że droga nr [...] w Ś. nie miała charakteru drogi gminnej, został jednoznacznie poinformowany, że działka nr [...] w Ś. jest traktowana jako droga i budując ogrodzenie należy zachować od tej drogi odległość min. 0,5 m. Pod takim warunkiem Burmistrz Miasta i Gminy W. zaopiniował pozytywnie wykonanie planowanego przez skarżącego ogrodzenia i do tak dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony drogi – działki nr [...], tj. z zachowaniem powyższego warunku, Starosta Powiatowy w W. nie zgłosił sprzeciwu. W tym stanie rzeczy skarżący nie może obecnie skutecznie twierdzić, że zmienił się charakter działki nr [...] po wybudowaniu przedmiotowego ogrodzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy brak zatem było podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuszczenia z urzędu dowodów z np. dokumentacji fotograficznej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Z powyższych względów chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51. ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane względnie art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie. W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska skarżącego, iż organ II instancji zasadnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył postępowanie, które nie powinno być wszczęte. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Trafnie też zaznaczył Sąd pierwszej instancji, że budowa ogrodzenia została zrealizowana w innym miejscu niż skarżący wskazał w zgłoszeniu zamiaru budowy ogrodzenia z dnia 21 kwietnia 2004r. Jak już wyżej wskazano z mapy załączonej przez skarżącego do tego zgłoszenia jednoznacznie wynika, że projektowane ogrodzenie według dokonanego zgłoszenia miało być zrealizowane na terenie działki nr [...] w określonej odległości od strony drogi nr [...] w Ś.. Tymczasem skarżący wybudował przedmiotowe ogrodzenie na działce nr [...] w Ś.. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący legitymował się prawem do dysponowania działką nr [...] w Ś. na cele budowlane. Wręcz przeciwnie Gmina W. wniosła o nakazanie inwestorowi rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia podnosząc, że skarżący wybudował ogrodzenie na drodze wewnętrznej – działka nr [...]. Skarżący nie zachował więc warunku wskazanego w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 7 kwietnia 2004r., którym zaopiniowano pozytywnie wykonanie ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi nr [...] w Ś. pod warunkiem zachowania min. 0,5m odległości od granicy wyznaczonej przez uprawnionego geodetę. Także dokonane przez skarżącego zgłoszenie przewidywało inną lokalizację przedmiotowego ogrodzenia, a mianowicie w całości na działce nr [...] w Ś.. Podkreślić też należy, iż jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych bądź zdarzeń prawnych. A zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W okolicznościach niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p. p. s. a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

28 KU