Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2024 r., II OSK 2495/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2024 r., II OSK 2495/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 464/22 w sprawie ze skargi S. w C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 18.2022 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt ll SA/GL 464/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej A na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr 18.2022. Poddaną kontroli Sadu I instancji Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1940; zwanej dalej: u.p.s.p.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej A w C. usunięcie materiałów palnych z dróg komunikacji ogólnej w piwnicach w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. B. [...] w S., w terminie do [...] marca 2022 r.

3 W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 869; u.o.p.), art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżąca zarządzając nieruchomością przy ul. B. [...] w S. na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia [...] lutego 2005 r. ustanawiającej zarząd, jest adresatem normy z art. 4 ust. 1a u.o.p. tj. ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

4 Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

5 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia mieszkaniowa wskazała, że stosownie do treści przepisu art. 4 ust. 1a u.o.p., odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Kwestia zarządu wykonywanego przez skarżącą, będącą spółdzielnią mieszkaniową, regulowana jest przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. W zgodzie z art. 27 ust. 2 tej ustawy, zarząd nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W okolicznościach niniejszej sprawy, budynek mieszkalny przy ul. B. [...] w S., nie należy do zasobów skarżącej, co znaczy, że nie jest ona ani właścicielem, ani też współwłaścicielem tej nieruchomości. A skoro tak, to nieruchomość ta nie może być objęta zarządem powierzonym - a contrario przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Nieruchomość ta stanowi bowiem przedmiot współwłasności ogółu właścicieli lokali mieszkalnych tworzących z mocy prawa Wspólnotę Mieszkaniową ul. B. [...] w S. W tym stanie rzeczy umowa cywilnoprawna zawarta w zwykłej formie pisemnej w dniu [...] lutego 2005r. pomiędzy skarżącą a zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej ul. B. [...] w S o zarządzanie nieruchomością wspólną, nie kreuje instytucji zarządu powierzonego, w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, lecz jedynie stosunek zobowiązaniowy o charakterze odpłatnego zlecenia usług. Zatem umowa ta nie jest umową, o której mowa w art.4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 199lr. o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zarówno wykładnia gramatyczna, jak funkcjonalna owego przepisu prowadzi wprost do wniosku, że ustanowienie umownego zarządu nieruchomością wspólną, w przeciwieństwie do zarządu ustawowego w każdym przypadku wymaga zachowania formy aktu notarialnego.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

8 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

9 Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

10 Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 4 ust. 1a u.o.p. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 903 ze zm.; zwanej dalej: u.w.l.) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

11 Najpierw należy zauważyć, że z opisu naruszenia przytoczonego zarzutu nie wynika na czym skarżąca oparła tezę o błędnej wykładni art. 4 ust. 1a u.o.p., art. 18 ust. 1 u.w.l. w związku z art. 28 k.p.a. W opisie tym wskazano natomiast, że dnia [...] lutego 2005 r. zawarto umowę cywilnoprawną ustanawiającą zarząd.

12 Od razu zatem przytoczyć można przepis art. 4 ust. 1a zdanie pierwsze u.o.p., zgodnie z którym, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie.

13 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w dalszym ciągu nie kwestionując zawarcia umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd, wnosząca kasację Spółdzielnia podniosła, że o zarządzie powierzonym, w myśl art. 18 ust. 1 u.w.l., można mówić tylko wówczas, gdy umowa ustanawiająca zarząd została zawarta w formie aktu notarialnego.

14 Jest to pogląd błędny.

15 Jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 5 lutego 2024 r. II OSK 2746/22, również w sprawie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej nałożonych na Spółdzielnię Mieszkaniową A, w świetle art. 18 ust. 1 u.w.l., umowny sposób zarządu nieruchomością wspólną może polegać na powierzeniu go osobie fizycznej albo osobie prawnej (tzw. zarządcy). Przyjęcie umownego sposobu zarządzania nieruchomością wspólną wymaga zawarcia przez wszystkich właścicieli lokali umowy w formie aktu notarialnego bądź też podjęcia stosownej uchwały (patrz: Kamil Buliński [w:] "Własność lokali. Komentarz", pod red. H. Izdebskiego, WKP 2023, art. 18, I. Zasady dotyczące wspólnot mieszkaniowych, uwaga 1).

16 Od wskazanej wyżej umowy należy odróżnić umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną zawartą między wspólnotą mieszkaniową a zarządcą. Umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną jest to umowa zbliżona do umowy zlecenia, co do której odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy o zleceniu.

17 Wymóg formy aktu notarialnego odnosi się do umowy współwłaścicieli o powierzeniu zarządu osobie fizycznej lub prawnej, a nie do umowy o zarządzanie nieruchomością (patrz: Iwona Szymczak "Własność lokali. Komentarz", LEX/el 2023, art. 18 uwaga 3; Małgorzata Balwicka-Szczyrba "Komentarz do niektórych przepisów ustawy o własności lokali" [w:] "Zarząd majątkiem wspólnym", WK 2016, art. 18, Uwaga VI. Zarządca, pkt 2).

18 Jak zauważono w orzecznictwie i piśmiennictwie, nawet nie każdy przypadek umowy współwłaścicieli lub uchwały w przedmiocie zarządu wymaga formy aktu notarialnego. Ustawa zastrzega formę notarialną do zmiany sposobu zarządu nieruchomości, zmiana zaś osoby zarządcy nie jest zmianą sposobu zarządu (patrz: postanowienie SN z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II CZ 4/09; Kamil Buliński [w:] "Własność lokali. Komentarz", pod red. H. Izdebskiego, WKP 2023, art. 18, I. Zasady dotyczące wspólnot mieszkaniowych, uwaga 6).

19 Niezależnie od tego, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie potwierdza zarzutu naruszenia 4 ust. 1a u.o.p., art. 18 ust. 1 u.w.l. w związku z art. 28 k.p.a., stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, dokonał prawidłowej wykładni wskazanych norm prawa materialnego, a także słusznie ocenił, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane w odniesieniu do skarżącej sprawującej zarząd nad nieruchomością przy ul. B [...] w S..

20 Z § 3 ust. 1 umowy o powierzenie zarządu i o zarządzanie nieruchomością wspólną, zawartej między Wspólnotą Mieszkaniową, a Spółdzielnią Mieszkaniową A w dniu [...] lutego 2005 r. wynika, że Spółdzielnia Wspólnota powierzyła Zarządcy wykonanie w sposób samodzielny czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a Zarządca ten obowiązek przyjął. Według § 3 ust. 2 umowy, czynności zwykłego zarządu to w szczególności: a) zawieranie umów na dostawę energii elektrycznej, energii cieplnej, wody, gazu, odprowadzania ścieków, wywozu nieczystości, świadczenia usług kominiarskich oraz innych specjalistycznych usług związanych z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej, b) dochodzenie na drodze postępowania sądowego należnych kwot z tytułu ponoszonych kosztów zarządu nieruchomością wspólną, pożytków oraz innych przychodów od członków Wspólnoty Mieszkaniowej, a także podejmowania innych czynności, c) zawieranie umów o wykonywanie w nieruchomości wspólnej robót konserwatorskich i remontowych oraz usuwanie awarii i skutków awarii. Wskazany katalog czynności zwykłego zarządu ma charakter otwarty. Analiza zapisów umowy nakazuje przyjąć, że usunięcie materiałów palnych z dróg komunikacji ogólnej w piwnicach odpowiada czynnościom zwykłego zarządu, które Spółdzielnia może podejmować samodzielnie. Wskazane czynności pozostają objęte charakterem bieżących spraw związanych z eksploatacją budynku. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa wykonująca zarząd przedmiotową nieruchomością wspólną, zgodnie z art. 4 ust. 1 a u.o.p. ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.o.p., w tym obowiązków zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4), oraz przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5), w odniesieniu do dróg komunikacji ogólnej w piwnicach stanowiących część wspólną budynku. Na skarżącej kasacyjnie spoczywa zatem obowiązek usunięcia materiałów palnych składowanych na częściach wspólnych przedmiotowego budynku w ramach czynności zwykłego zarządu - samodzielnie, tj. bez potrzeby uzyskania zgody współwłaścicieli.

21 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.