Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2023 r., II OSK 2474/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2023 r., II OSK 2474/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nowogardzie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 382/21 w sprawie ze skargi H. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard - obręb nr 6" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek H. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie.

3 Wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 382/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi H. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r., nr XLV/385/10, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard - obręb nr 6", stwierdził nieważność § 3 pkt 20 oraz § 25 zaskarżonej uchwały w zakresie działek oznaczonych geodezyjnie nr [...], nr [...] oraz nr [...], położonych w obrębie 6 miasta Nowogard oraz zasądził od Gminy Nowogard na rzecz skarżącej H. N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Nowogardzie. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", polegające na arbitralnym przyjęciu, że w każdej sytuacji, uchwalenie studium oraz miejscowego planu na posiedzeniu rady gminy w tym samym dniu stanowi naruszenie procedury planistycznej i w konsekwencji powinno skutkować unieważnieniem uchwały w całości lub w części, w sytuacji gdy ocena tego powinna być dokonywana indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

5 W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

6 W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. N. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Zaistniały określone w art. 182 § 2 P.p.s.a. przesłanki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

9 Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

10 W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.

11 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

12 Zgodnie z art. 28 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

13 Z przepisu tego wynika, że każde istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

14 Ocenie podlega, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, czy stwierdzone naruszenie trybu ma charakter istotny. Następnie należy ocenić, czy stwierdzone istotne naruszenie skutkuje nieważnością uchwały całości, czy w części.

15 Kontrowersja w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy dopuszczalne jest uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego w tym samym dniu, w którym uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

16 Analizie należy zatem poddać w pierwszej kolejności art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

17 Warunkiem koniecznym stwierdzenia o nienaruszeniu przez plan ustaleń studium jest dokonywanie przez radę tej oceny w odniesieniu do studium obowiązującego w chwili uchwalania planu. Nie chodzi o studium, które przestało obowiązywać, ani o studium, które dopiero zostanie uchwalone w przyszłości.

18 W sprawie nie ma sporu co do tego, że dopuszczalne jest równolegle prowadzenie prac planistycznych w zakresie studium i planu miejscowego.

19 Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

20 Jednak wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących o trybie przygotowania i uchwalania obu tych dokumentów, w tym także art. 14 ust. 5, powinna uwzględniać celowość równoczesnego opracowywania spójnej koncepcji planistycznej i rozwiązań prawa miejscowego konkretyzujących tę koncepcję.

21 W orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko dopuszczające równoległe procedowanie studium i planu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt 1974/11; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16).

22 To równoległe prowadzenie prac nie może jednak być utożsamiane z jednoczesnym uchwaleniem studium i planu lub z uchwaleniem tych aktów samorządowych na sesji w tym samym dniu. Taki sposób procedowania stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego.

23 Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 717/14, uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć w ujęciu systemowym przyjmując że ustawodawcy chodziło o sporządzenie przez właściwy organ gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy (u.p.z.p.), jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych trybu uchwalania studium.

24 Pogląd ten został zaaprobowany w uzasadnieniach szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 303/15; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1388/16; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16; wyrok NSA z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1353/18; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16).

25 Niezależnie od argumentacji w tej mierze przedstawionej powyżej, dodać można, że z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy odczytać obowiązek nie tylko formalnego stwierdzenia przez radę, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Czynność ta powinna być podjęta z zagwarantowaniem członkom rady możliwości skonfrontowania przedstawionego im projektu planu z uchwalonym studium.

26 W razie równoległego prac nad studium i planem, członkowie rady mają możliwość zapoznawania się na bieżąco z projektowanymi dokumentami oraz wprowadzanymi w trakcie procedury planistycznej zmianami. Jednak właśnie z uwagi na to, że proces opracowywania projektów ostatecznie przedkładanych radzie do uchwalenia jest długotrwały, a ostateczny kształt projektów jest uwarunkowany wieloma czynnościami organów gminy, organów opiniujących, organów uzgadniających, a także wnioskami i uwagami wnoszonymi przez osoby fizyczne i prawne, a także jednostki organizacyjne, rzeczywiste sprawdzenie przez członków rady zgodności projektu planu ze studium jest możliwe po ponownym przyswojeniu treści ustaleń planu i zapisów studium, a następnie rozważeniu ostatecznie przedłożonego materiału.

27 Co do zasady, z uwagi na zakres przedmiotowy studium, a także projektu planu, przeprowadzenie takiego procesu weryfikacji w jednym dniu, a w zasadzie w części dnia obrad, nie jest możliwe.

28 W okolicznościach niniejszej sprawy Gmina Nowogard nie podważyła tej zasady. Należy zwrócić uwagę na to, że zaskarżony Plan zawiera 58 paragrafów, składających się w wielu wypadkach z większej ilości jednostek redakcyjnych. Tekst Planu zamieszczony został na 57 stronach. Natomiast ujednolicony, na skutek uchwały Rady Miejskiej w Nowogardzie, z dnia 3 listopada 2010 r., tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard liczy ponad 100 stron.

29 Odnosząc się do jeszcze jednego aspektu badania uchwały, podniesionego w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, zauważyć można, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia nieważności Planu w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej.

30 W skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym jeszcze mogłoby polegać stwierdzenie nieważności Planu w części, przy wyżej opisanym naruszeniu trybu sporządzenia Planu.

31 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

32 Wniosek pełnomocnika skarżącej H. N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić.

33 Wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, podlegających zasądzeniu na podstawie art. 204 w zw. z art. 205 § 2 lub 4 P.p.s.a. Występujące w tej kwestii wątpliwości w orzecznictwie rozstrzygnęła uchwała NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38, w której uznano, że art. 204 i 205 § 2–4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a., stanowią podstawę zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (patrz: Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 12 do art. 179 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tak powołane).

34 Pismo określone jako odpowiedź na skargę kasacyjną zostało w niniejszej sprawie wniesione (wysłane za pośrednictwem poczty) po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. Pismo takie nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07; B. Dauter, op. cit. pkt 11).

35 W takiej sytuacji, wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie podlega uwzględnieniu (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 2173/19).