Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 2405/22

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 2405/22

Sentencja

1 Dnia 2 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. S. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpatrzenia podania z 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w sprawie rozpatrzenia podania z 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do GINB podanie, zawierające wniosek o doręczenie decyzji tego organu z 30 kwietnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 września 2013 r., nr 128/2013, o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z 3 sierpnia 1996 r., nr 449/A/96.

4 W dniu 13 maja 2022 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GINB w sprawie o doręczenie decyzji, zainicjowanej wnioskiem z 24 listopada 2021 r.

5 W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej odrzucenie.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/22, odrzucając skargę, wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa, której dotyczy, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przywołał treść art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8 i 9 p.p.s.a. i stwierdził, iż kierując się treścią ww. przepisów doszedł w pierwszej kolejności do przekonania, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw, podlegających kognicji sadów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ponadto Sąd stwierdził, że doręczenie decyzji nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone w nim skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Prawidłowość i skuteczność doręczenia nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r., I OSK 1031/19; postanowienie NSA z 30 lipca 2017 r., I FSK 1479/17). Sąd wskazał, że zaakcentować należy fakt zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączenia. Z samego powyższego powodu doręczenie orzeczenia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mieści się w zakresie czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które mogłyby być objęte skargą do sądu administracyjnego lub skargą na bezczynność. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdził również, że doręczenie decyzji nie mieści się w zakresie przedmiotowym przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd I instancji, podzielając poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że skoro doręczenie decyzji nie stanowi aktu ani czynności dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach prowadzonego przez organ postępowania, to sama ta techniczna czynność doręczenia nie może także mieścić się w zakresie przedmiotowym wskazanego art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 21 października 2020 r., II OSK 1833/20; z 27 lutego 2018 r., II FSK 207/18).

7 W konsekwencji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Wobec stwierdzenia powyższego faktu i uwzględnienia treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi.

8 Ponadto Sąd wskazał, że znane są mu odmienne poglądy judykatury, przyjmujące dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności doręczenia decyzji – jako mieszczącej się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 25 maja 2021 r., III FSK 3447/21). Zaprezentowana przez tutejszy Sąd w procedowanej sprawie wykładnia przepisów p.p.s.a. nie pozwala jednak na zaakceptowanie powyższego stanowiska, co zostało przez Sąd szerzej przedstawione w motywach niniejszego uzasadnienia.

9 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

10 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że literalna odmowa doręczenia stronie decyzji nie może zostać uznana za bezczynność w rozumieniu tych przepisów i w konsekwencji, że taka bezczynność organu nie podlega jurysdykcji sądu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, a brak doręczenia pozbawia stronę przysługującego jej prawa do kontroli odwoławczej decyzji GINB.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

12 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

13 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

14 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

15 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

16 Pomimo, że Sąd I instancji ocenił przedmiotową skargę jako tę, która nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak przy tej ocenie nie uwzględnił, iż w odniesieniu do kwestii doręczenia skarżącemu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/16 (postanowienie to stało się prawomocne na mocy postanowienia z 23 lutego 2017 r.). Zgodnie z tą oceną, ww. decyzja GINB została wysłana do pełnomocnika skarżącego, ale na nieaktualny adres, a więc decyzja GINB nie została prawidłowo doręczona, a tym samym nie została wprowadzona do obrotu prawnego, zaś skarga na taką decyzję, jako przedwczesna, podlega odrzuceniu. Ponadto w postanowieniu o sygn. akt VII SA/Wa 852/16 Sąd wyraził ocenę prawną, zgodnie z którą w przypadku, gdy pełnomocnik powiadomił o swym nowym adresie jeszcze przed wysłaniem przez organ pisma pod poprzedni adres lub nawet przed pojęciem próby doręczenia, organ ma obowiązek wysłać je ponownie pod nowy adres (por. wyrok NSA: z 7 czerwca 2013 r., I FSK 1013/12).

17 W tych warunkach GINB po otrzymaniu akt sprawy wraz z odpisem ww. postanowienia ze stwierdzeniem jego prawomocności niezwłocznie powinien z urzędu doręczyć (prawidłowo) skarżącemu decyzję. W związku z oceną prawną wypowiedzianą w niniejszej sprawie przez Sąd Administracyjny czynność doręczenia decyzji mieści się tym samym w pojęciu czynności materialnotechnicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), której skutki związane są z zaistniałymi w niniejszej sprawie okolicznościami, a które powinny doprowadzić do zagwarantowania skarżącemu przysługującego mu prawa do skutecznego wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (jako realizacja konstytucyjnego prawa do sądu – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dla oceny bezczynności organu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma w tego rodzaju okolicznościach znaczenie nie tylko data wydania (sporządzenia) decyzji i doręczenia jej innym stronom postępowania, ale też data wysłania i doręczenia decyzji skarżącemu, co w tej sprawie wprost wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 852/16. Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przedmiotowej sprawy nie mogły mieć przesądzającego znaczenia poglądy prawne, na które powołał się Sąd I instancji, a wynikające ze wskazanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy podkreślić, że skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji stronie (pełnomocnikowi strony), o czym stanowi art. 110 K.p.a. Decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji (por. uchwała NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08). Skuteczne doręczenie decyzji może zaś nastąpić jedynie w stosunku do tych podmiotów, które działają w procesie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 2966/17).

18 Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczy naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ wbrew ocenie Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenia skargi, lecz podstawy do merytorycznej oceny bezczynności organu związanej z brakiem doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej, jako istotnego elementu praw podstawowych, gwarantowanych konstytucyjnie – zapewnienia prawa do sądu.

19 Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

20 Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu w zakresie zwrotu kosztów postępowania, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie. Zgodnie z zasadą prawną przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.