Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., II OSK 2337/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., II OSK 2337/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 104/16 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 25 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. w S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po rozpoznaniu wniosku B. spółki z o.o. z siedzibą w L., którego następcą prawnym jest C. spółka jawna z siedzibą w Z. (dalej jako "inwestor"), decyzją z [...] września 2015 r. Wójt Gminy Przybiernów ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania fermy norek – zwiększenie obsady z 287,5 DJP do 469,5 DJP, na terenie działek nr [...].

4 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

5 Decyzją z [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało m.in. art. 71 ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa").

6 Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że strony zostały poinformowane o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pismem z 5 sierpnia 2015 r., co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Określenie skarżącemu sposobu wnoszenia uwag, przez wskazanie możliwości osobistego stawiennictwa bądź kontaktu telefonicznego pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie powołuje się bowiem na uwagi wniesione innym niż wskazany sposobem.

7 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 k.p.a., organ wyjaśnił, że nie ma obowiązku wykonywania kserokopii dokumentów zawartych w aktach administracyjnych i dostarczania ich stronie, ponieważ utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów, powierza się stronie bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. W związku z zarzutami naruszenia przepisów ustawy środowiskowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa ta określa zasady udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ocen oddziaływania na środowisko, a nie stron tego postępowania. Uprawnienia stron określa przede wszystkim k.p.a. Akta postępowań administracyjnych nie mieszczą się w katalogu informacji określonych w art. 9 ustawy środowiskowej.

8 Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

9 Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi odnoszą się m.in. do pozbawienia skarżącego prawa udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), przez nierozpatrzenie wniosku o przesłanie stronie kserokopii dokumentacji z akt postępowania administracyjnego, a następnie odmowie przesłania stronie dokumentacji i równocześnie zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego, organ uniemożliwił mu zapoznanie się z aktami sprawy w ramach postępowania dowodowego, a przez to uniemożliwił przedstawienie dowodów mogących "naprowadzić na inną tezę" niż wynikającą z dowodów przedstawionych przez inwestora. Ograniczenie przez organ możliwości wypowiedzenia się w sprawie wyłącznie osobiście w lokalu organu lub telefonicznie, stanowiło – według skarżącego - rażące naruszenie art. 6 i art. 7 oraz "art. 63 § 1 k.p.a.".

10 W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zapewniono stronom postępowania realizacje ich uprawnień procesowych. Zarzucany skargą stan bezczynności organu w udostępnieniu stronie kopii dokumentów z akt postępowania, a następnie odmowa udostępnienia tych kopii, nie może stanowić skutecznego zarzutu w tej sprawie. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji zapewnienie stronom możliwości dostępu do akt. Nie oznacza to jednak, że strona może żądać wyręczenia jej przez organ w realizacji tego prawa, np. przez sporządzenie za nią kserokopii czy odpisów. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 73 § 2 k.p.a., na który skarżący powołał się w skardze. Przepis ten umożliwia stronie uzyskanie uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych na zasadzie wyjątku, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z uwagi na wyjątkowy charakter tego przepisu, nie powinien on podlegać wykładni rozszerzającej. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw do wykładni art. 73 k.p.a. przez nałożenie na organ obowiązku stosowania art. 73 § 2 tej ustawy, niezależnie od motywów żądania strony. "Ważny interes strony" odnosi się do tych przypadków, gdy na skutek obiektywnych trudności strona nie może sama zapoznać się z aktami sprawy i samodzielnie sporządzić z nich odpowiednich notatek lub kopii. Nie jest zatem wystarczająca sama chęć posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy lub chęć ich weryfikacji z zebranymi przez siebie dowodami. W wyniku wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy powstają nowe dowody, które mogą być wykorzystane poza postępowaniem "macierzystym", co z kolei uzasadnia sprawowanie w tym przypadku kontroli przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wykazał ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych w przedstawionym wyżej rozumieniu. Tego rodzaju "ważny interes strony" nie może wynikać tylko z tego, że skarżący był stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Skarżący nie wykazał również, że nie był w stanie samodzielnie zapoznać się z aktami i sporządzić odpisów dokumentów. Rodzaj tego podmiotu, jak również odległość, jaka dzieliła organ od siedziby skarżącego, nie przemawia za uznaniem, że skarżący nie był w stanie samodzielnie realizować swoich praw procesowych. Sąd I instancji wskazał ponadto, że w piśmie z 3 sierpnia 2015 r. organ poinformował skarżącego o możliwości udostępnienia akt sprawy przez konto ePUAP.

11 Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, brak skorzystania przez stronę z możliwości bezpośredniego wglądu w akta sprawy, nie może uzasadniać zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 10 § 1, "art. 63 § 1", art. 81 k.p.a. Powołanie się na zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie jest skuteczne, jeżeli strona nie wykaże, że naruszenie tego przepisu uniemożliwiło wykonanie konkretnych czynności procesowych.

12 Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że należy odróżnić prawa i obowiązki stron postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej z uprawnieniami innych podmiotów, którym na mocy art. 29 ustawy środowiskowej, przysługuje prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, było to następstwem nieprawidłowej oceny dowodów, a w konsekwencji dokonania przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, polegających na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżący w żaden sposób nie wykazywał potrzeby uzyskania kserokopii dokumentów z akt postępowania. Z korespondencji kierowanej do organu I instancji wynika jednoznacznie, że skarżący wykazał ważny interes strony polegający na konieczności zasięgnięcia opinii specjalistów. Dlatego też interes ten był uzasadniony obszernością dokumentacji uniemożliwiającą rzetelne zapoznanie się z materiałem dowodowym. Ponadto, zdaniem skarżącego, naruszenie powyższych przepisów polegało na nieprawidłowym przyjęciu, że brak rozpatrzenia ponawianych przez skarżącego wniosków o udostępnienie kserokopii akt sprawy, a następnie odmowa ich przesłania i zamknięcie postępowania dowodowego, nie miało wpływu na wynik postępowania i nie stanowi naruszenia procedury mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 10 k.p.a., polegającego na uniemożliwieniu stronie wzięcia udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i ewentualnego "naprowadzenia" dowodów w sprawie.

14 Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 4 w związku z art. 8 oraz art. 15 ustawy środowiskowej, w zakresie, w jakim pomimo ciążącego na organie obowiązku, nie udostępnił on wnioskowanych przez stronę informacji o środowisku.

15 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy Przybiernów". Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie "na koszt skarżącego".

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

18 W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

19 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

20 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

21 Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że na gruncie ustawy środowiskowej rozróżnić należy udział społeczeństwa i związany z tym dostęp do informacji o środowisku oraz uprawnienia strony postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie tej ustawy. Podstawę żądania przez stronę dostępu do akt sprawy stanowi art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 3 k.p.a.). Strona powoływała się na ten przepis w postępowaniu przed Sądem I instancji (chociaż określała go także błędnie jako art. 63 § 1 k.p.a.), natomiast nie został on powołany jako jeden z zarzutów kasacyjnych, chociaż stanowił zasadniczą podstawę rozważań Sądu I instancji i stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem możliwości odnieść się do dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zastosowania tego przepisu przez organy w tej sprawie.

24 Ponadto, zgodnie z art. 4 ustawy środowiskowej, każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone (art. 8 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Ponadto powyższe przepisy regulują ogólny dostęp do informacji o środowisku i podlegają doprecyzowaniu w dalszych normach ustawy środowiskowej. Przepisy te nie dotyczą uprawnień strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, ale uprawnień wszystkich podmiotów, którym przepisy prawa gwarantują dostęp do informacji o środowisku. Oznacza to z jednej strony, że ich naruszenie musi zostać zakwestionowane w powiązaniu z naruszeniem innych szczegółowych norm ustawy środowiskowej. Z drugiej strony, naruszenie tych przepisów nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia uprawnień strony do czynnego udziału w postępowaniu, bo ten jest regulowany stosownymi przepisami k.p.a., w tym powołanym wyżej art. 73 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. W treści skargi kasacyjnej skarżący powołał się ponadto na zarzut naruszenia art. 15 ustawy środowiskowej, nie wskazując jednak konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który dzieli się na trzy ustępy. Kolejne uchybienie skargi kasacyjnej polegało na powołaniu w jej uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej, który to przepis w dacie orzekania przez organy nie dzielił się na jednostki redakcyjne, a zmiana tego przepisu nastąpiła dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Niezależnie jednak od powyższego, żaden ze wskazanych przepisów ustawy środowiskowej nie mógł stanowić uzasadnienia ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73 § 3 k.p.a., ponieważ przepisy te stanowią podstawę odrębnego postępowania w sprawie dostępu do informacji o środowisku, którego sposób zakończenia został uregulowany w art. 15 ust. 1-3 ustawy środowiskowej. Stąd też zarzuty naruszenia art. 4, art. 8 i art. 15 ustawy środowiskowej nie zasługiwały na uwzględnienie.

25 Ponadto nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Zarzuty te nie zostały szerzej uzasadnione w skardze kasacyjnej, a argumentacja, na której się opierają mieści się jedynie w ramach podstaw kasacyjnych. Zdaniem skarżącego, naruszenie tych przepisów było następstwem nieprawidłowej oceny dowodów, a w konsekwencji dokonania przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych.

26 Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a., fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Skarżący nie wskazał, jakiego rodzaju fakty powszechnie znane Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę. Jako faktów powszechnie znanych nie można niewątpliwie traktować dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ponieważ te są elementem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy i podlegającego ocenie przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji ewentualna błędna ocena akt sprawy nie może być kwestionowana przez zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji nie stosuje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności nie dokonuje na ich podstawie ustaleń faktycznych w sprawie. Przepisy te stosują organy, a Sąd I instancji dokonuje kontroli procesu ich stosowania, przy czym jest to kontrola pod kątem zgodności z prawem. Argumenty podniesione w ramach tych zarzutów kasacyjnych zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny przez Sąd I instancji zastosowania w postępowaniu administracyjnym przez organy art. 73 § 3 k.p.a., co doprowadzić miało do naruszenia uprawnień strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. Jednak wobec braku powołania pierwszego z powyższych przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do tej części skargi kasacyjnej. Trafnie ponadto Sąd I instancji orzekł, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie jest skuteczny, jeżeli strona nie wykaże, że naruszenie tego przepisu uniemożliwiło wykonanie konkretnych czynności procesowych.

27 Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.