Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 2240/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 2240/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 42/17 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 42/17 oddalił skargę S. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 3 listopada 2016 r., nr ... utrzymującą w mocy decyzję Prezydent Miasta K. z 2 lutego 2016 r., ustalił na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej upzp), na wniosek H. Ć., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowego (o funkcji biurowo-hotelowo-usługowej) z częścią mieszkalną wielorodzinną, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ..., ..., ... obr. ... K. wraz z wjazdem (z ulicy W.), przebudową i rozbudową drogi dojazdowej na działkach nr ...,...,...

3 Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

4 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik tj.:

5 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), poprzez brak szczegółowego zbadania wszystkich parametrów planowanej zabudowy oraz zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, co skutkowało błędną analizą urbanistyczno-architektoniczną w zakresie ustalenia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej oraz wadliwego wyznaczenia linii nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej dla zamierzenia inwestycyjnego;

6 b) art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne obu instancji wskazane w pkt. 1 powyżej, skarga powinna zostać uwzględniona. Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji w następstwie zaakceptowania błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego, dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalił skargę na postawie art. 151 Ppsa, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

7 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

8 a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., alej upzp), w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie), poprzez wadliwe ustalenie frontu działki, a w konsekwencji wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego;

9 b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu nowej linii zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z działką ... oraz oznaczeniu jej jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy linia nowej zabudowy określona zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia winna być określana jako obowiązująca bez możliwości dokonywania na niej jakichkolwiek odstępstw oraz z pomięciem okoliczności, że wyznaczona nowa linia zabudowy została wyznaczona w oparciu o linię nieistniejącej zabudowy jednorodzinnej czy drobnych budynków gospodarczych, które są znacznie niższe od planowej inwestycji;

10 c) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie wysokości górnej granicy elewacji frontowej może być dokonane z pominięciem budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie planowej inwestycji i w sprzeczności z ustaleniami służącymi za podstawę wyznaczenia linii nowej zabudowy nieruchomości, podczas, gdy wyznaczenie wysokości górnej granicy elewacji frontowej ustalone na zasadzie odstępstwa z § 7 ust. 4 rozporządzenia, które stanowi wyjątek od reguł określania warunków dla nowej zabudowy, musi być w sposób szczególny uzasadnione;

11 d) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej, m.in. w oparciu o szerokość elewacji budynku na działce ..., która to działka znajduje się poza obszarem analizowanym, a poza tym nie jest na niej posadowiony żaden budynek (budynek o rozmiarach wskazanych w analizie znajduje się na działce o numerze ..., także znajdującej się poza obszarem analizowanym, poprzez obliczenie średniej szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym w sposób nie pozwalający na weryfikację tych obliczeń, oraz poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia bez uzasadnienia ustalenia wartości przyjętego na zasadzie odstępstwa wskaźnika, w sytuacji, gdy wyznaczona szerokość elewacji frontowej rażąco odbiega od obliczonej średniej, a także w sytuacji, gdy do porównania wykorzystano wymiary budynków położonych w innej płaszczyźnie w stosunku do drogi publicznej, co stanowi naruszenie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 upzp;

12 e) art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z art. 2 pkt 14 upzp wzw. z art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. C., w sytuacji, gdy planowana inwestycja posiada co najwyżej dostęp do innej drogi publicznej niż ustalona w analizie (ul. S.) oraz przy jednoczesnym wadliwym ustaleniu przez organ że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - ul. W., podczas, gdy - po pierwsze - ul. W. stanowi drogę wyłącznie w części pomiędzy ul. R. a torami kolejowymi (działka ...), a w części pomiędzy torami kolejowymi a ul. S. ul. W. (działka ...) nie stanowi drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ponieważ nie jest w ogóle drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 tej ustawy (budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym), a także - po drugie - mimo, że z akt postępowania nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że teren objęty planowaną inwestycją ma prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji z drogą publiczną.

13 W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, stosownie do art. 188 Ppsa oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

16 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

17 Istota zarzutów skargi kasacyjnej opiera się na kwestionowaniu zaaprobowanych przez organy oraz Sąd I instancji, wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tym kontekście należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na takim założeniu oparta jest regulacja prawna rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów.

18 W przedmiotowej sprawie powyższa analiza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona rzetelnie i wnikliwie. Należy mieć bowiem na uwadze, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy w terenie mocno zurbanizowanym, gdzie istnieje "w miarę swobodny układ zabudowy", co w istotny sposób rzutowało na jej wynik. Jej ustalenia pozwoliły na prawidłowe ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Organy przedstawiły przekonującą argumentację, wykazującą zasadność zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia pozwalających na odstępstwo od średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy. Brak jest podstaw do zarzucenia dowolności i naruszenia przepisów Kpa przy zaakceptowaniu ww. odstępstw.

19 W szczególności wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia zaakceptowanie przez Sąd i instancji ustalenia frontu działki w oparciu o szerokość działek 101-103, przyjęcie szerokości frontu od strony działki nr ... jest jak najbardziej prawidłowe, natomiast zaproponowana przez skarżącego wizja szerokości frontu liczona od działki ... jest koncepcją błędną. Główny zjazd, w oparciu o przyjęte założenia komunikacyjne, będzie bowiem się odbywać poprzez drogę, która będzie zlokalizowana w zakresie wjazdu na działce ..., a nie działce ... Tym samym przyjęcie granic obszaru analizowanego odpowiada wymogom § 3 ust. 2. rozporządzenia.

20 Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje również ustalenia Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności wyznaczenia nowej linii zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z działką ... Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy i w przedmiotowej sprawie zostało ono uzasadnione specyfiką zastanego ładu przestrzennego i nawiązuje do poprzednio istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz altanek.

21 Zasadnie również Sąd I instancji uznał, że ustalenie górnej granicy elewacji frontowej jak i szerokości tej elewacji nastąpiło w nawiązaniu do zabudowy o podobnych funkcjach. Wysokość górnej krawędzi zabudowy ustalona od 18 do 19 m, nie narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia, zwłaszcza że w okolicy budynki mieszkalne wielorodzinne mieszczą się w przedziale 14.5 do 23 m. Ustalenie tego parametru w oparciu o wysokość altanek i budynków gospodarczych położonych na sąsiednich byłoby nieracjonalne dla budynku usługowego (o funkcji biurowo-hotelowo-usługowej) z częścią mieszkalną wielorodzinną. Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 20117 r. II OSK 1732/15 LEX nr 2341157: “(..) racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej".

22 Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej. Wskaźnik ten został określony na zasadzie odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia z uwzględnieniem tego, że szerokość nowej zabudowy powinna mieć w tym przypadku na uwadze nie tyle czysto matematyczne wyliczenia, ale usytuowanie terenu inwestycji względem innych budynków, wielkość działek i rodzaj inwestycji. Głównym założeniem przy ustaleniu tego wskaźnika było to, że planowane budynki powinny nawiązywać skalą i charakterem do budynków okolicznych. Określenie tego parametru, jak wskazano w analizie, w przedziale 50-52 m pozwoli dopasować planowaną zabudowę do istniejącego układu urbanistycznego, w szczególności do zabudowy na działkach nr ... nr ... oraz ... Dlatego też wszelkie zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia tego wskaźnika nie mogą mieć wpływu na samą legalność decyzji oraz zaskarżonego wyroku.

23 W oczywisty sposób planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, wynika to wprost z treści umowy z 10 listopada 2011 r. zawartej pomiędzy inwestorem a zarządcą dróg publicznych w trybie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222). Umowa ta gwarantuje dla danego terenu wymaganą art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp dostępność komunikacyjną. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2068/14, (dostępny w CBOSA) stwierdzono, że dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej.

24 W przedmiotowej sprawie kluczowym elementem inwestycji jest rozbudowa ulicy W. w celu zapewnienia skomunikowania z ul. K. Dokonana w tej materii, przez Sąd I instancji, wykładania art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z art. 2 pkt 14 upzp w zw. z art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z o drogach publicznych jest prawidłowa.

25 Niezasadne w świetle powyższego okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest prawidłowa i spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia, mogąc stanowić podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym razie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i tym Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę.

26 W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

27 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

28 Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.