Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., II OSK 2196/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., II OSK 2196/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2232/16 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2232/16, po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w O., stwierdził, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] marca 2016 r., nr [...], o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu D. A. B. została wydana z naruszeniem prawa.

3 Powołaną uchwałą z [...] marca 2016 r. Rada Miasta [...], na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie wyraziła zgody na wypowiedzenie przez skarżącą wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu D. A. B. Jak podała, wypowiedzenie miało polegać na zmianie dotychczasowego stanowiska zastępcy prezesa zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na stanowisko dozorcy w tej spółdzielni, przy odpowiednim zmniejszeniu wynagrodzenia odpowiadającym nowemu stanowisku. Rada wskazała, że jako główny powód wypowiedzenia warunków pracy pracodawca podał, iż D. A. B. odwołany został uchwałą rady nadzorczej zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i nie może pełnić żadnych obowiązków w tym zarządzie. Podniosła też, że z analizy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada zobowiązana jest do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach decyzja o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawiona uznaniu rady gminy. W tej sprawie, w ocenie Rady Miasta, zaproponowane D. A. B. przez skarżącą nowe warunki pracy i płacy są krzywdzące. Zdaniem Rady, pracodawca nie wykazał w dostateczny sposób braku możliwości zatrudnienia radnego na innym stanowisku uwzględniającym jego wykształcenie i doświadczenie.

4 Powyższe ustalenia, w ocenie organu administracji, uzasadniały odmowę wyrażenia zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu.

5 W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten pozostawia radzie gminy swobodę decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też zmiany obowiązujących go warunków pracy i płacy bez względu na okoliczności, które pracodawca wskazuje jako powód złożenia radnemu wypowiedzenia warunków pracy i płacy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że rzeczywistym powodem planowanego wypowiedzenia radnemu D. A. B. dotychczasowych warunków pracy i płacy było odwołanie go z funkcji członka zarządu Spółdzielni na mocy uchwały nr [...] podjętej przez radę nadzorczą Spółdzielni w dniu [...] czerwca 2015 r. W związku z powyższym zdarzeniem zakres obowiązków pracowniczych D. A. B. uległ zasadniczemu uszczupleniu, gdyż jako osoba nie wchodząca już w skład organów Spółdzielni nie mógł wykonywać żadnych czynności z zakresu jej zarządzania czy też reprezentowania wobec osób trzecich. Skarżąca podała, że zaproponowała radnemu powrót na poprzednio zajmowane stanowisko dozorcy w Zakładzie [...] w O., co wiązało się również z ustaleniem wysokości jego wynagrodzenia w sposób adekwatny do nowego zakresu obowiązków pracowniczych.

6 Skarżąca wskazała, że przyczyny odwołania radnego D. A. B. z funkcji członka zarządu zostały szczegółowo określone w uzasadnieniu uchwały rady nadzorczej z [...] czerwca 2015 r. Stwierdziła również, że Rada Miasta [...] swoim działaniem przekroczyła uprawnienia zawarte w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz że dokonane przez Radę ustalenia i ocena prawna wniosku złożonego przez skarżącą "w żadnym miejscu nie odnoszą się do faktu istnienia korelacji pomiędzy zamiarem złożenia przez skarżącego wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy a wykonywaniem przez D. A. B. funkcji radnego". Zdaniem skarżącej, Rada Miasta [...] podejmując uchwałę w tym zakresie działała w sposób dowolny, a tymczasem powinna opierać swoje rozstrzygnięcia na powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

7 W dalszej części skarżąca stwierdziła, że jeśli organ jednostki samorządu terytorialnego ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu, to rada miasta nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy.

8 Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżoną uchwałą naruszono art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (także dokonanie wypowiedzenia zmieniającego) lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji Rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W ocenie Sądu, jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co wynika przede wszystkim z wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego oraz z treści zaskarżonej uchwały, jak też z protokołu z sesji Rady Miasta [...] z 31 marca 2016 r., to jednakże uznaniowa decyzja Rady Miasta [...] była decyzją dowolną, nie znajdującą oparcia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniono, że Rada Miasta [...] w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały uznała, że zaproponowane D. A. B. nowe warunki pracy i płacy są krzywdzące oraz że pracodawca nie wykazał braku możliwości zatrudnienia radnego na innym, odpowiednim stanowisku pracy. Zdaniem Sądu, takie uzasadnienie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie odnosi się do faktów powołanych przez pracodawcę stanowiących podstawę wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające na poprzednio zajmowane stanowisko pracy i odpowiadające mu wynagrodzenie. Oznacza to, że uchwała Rady Miasta [...] jest oderwana od okoliczności sprawy. Tymczasem ochrona stosunku pracy radnego oparta na przesłankach niewynikających z ustawy o samorządzie gminnym, pomijająca okoliczności warunkujące dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego, wykracza poza cel wskazany w art. 25 ust. 2 tej ustawy.

9 W skardze kasacyjnej Rada Miasta [...] zarzuciła naruszenie:

10 – art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, który nie określa warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, zamiast wykładni literalnej, z której jasno wynika, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem, oraz że odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu,

11 – art. 147 § 1 i art. 152 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, pomimo że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz wynik postępowania nie dawały do tego podstaw.

12 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta [...] podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie "podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Uprawniało ją to do swobodnej, nie dowolnej, decyzji w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. I taką też uchwałę w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy Rada Miasta [...] podjęła na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

13 W związku z tak przytoczonymi podstawami kasacyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

14 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

15 Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

16 Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

17 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uważa, że art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie uchwały o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu nie wskazuje, aby przyczyny wypowiedzenia zmieniającego podane przez pracodawcę były badane przez radę w tym zakresie. Ponadto, Rada Miasta w skardze kasacyjnej sama stwierdziła, że "podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu".

18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy (na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy) z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz że w związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, miał na uwadze przyjmowaną w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię tego przepisu, która w ocenie NSA rozpoznającego sprawę przeszła ewolucję od stanowiska, które się sprowadzało do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92) do ostatnio przyjmowanego sposobu wykładni, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/17) oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.

19 Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, że skarżący kasacyjnie organ administracji przyznał, iż podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, NSA uznał, że istniały podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

20 Uwzględniając wskazane okoliczności NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę kasacyjną oddalił.

21 Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.