Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r., II OSK 2128/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r., II OSK 2128/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Miron del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S.Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 976/14 w sprawie ze skargi K.S.Sz. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. II SA/Bk 976/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], nakazującą K. S. (dalej także jako: skarżący) na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 z 1074 roku, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. , poz.1409) – wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu o wymiarach 18,10 m x 9,85 m na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...] w miejscowości N., gm. P.

5 Organy ustaliły, że do wybudowania garażu doszło bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1991 – 1993. Podczas oględzin w dniu 30 maja 2014 r. stwierdzono, że na części budynku zawalona jest złamana konstrukcja więźby dachowej, ponadto widoczne są pęknięcia murłat, słupów i innych elementów konstrukcyjnych. Garaż został wybudowany m.in. ze zdemontowanych słupów energetycznych, które nie są przystosowane do przenoszenia obciążeń, którym zostały poddane, a sposób połączenia tych słupów z pozostałymi elementami konstrukcyjnymi obiektu nie daje żadnej gwarancji bezpieczeństwa. Słupy te, z uwagi na ich widoczne pęknięcia i ubytki, w ocenie organów stanowią zagrożenie. Mając powyższe na uwadze, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę organy uzasadniły zajściem przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, tj. istnieniem realnego zagrożenia dla ludzi i mienia.

6 W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Podlaskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. K. S. zarzucił organom m.in. brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz pominięcie wniosków dowodowych skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia: 1) dowodu z zeznań świadków; 2) biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność stanu technicznego garażu. Skarżący zarzucił ponadto organom zaniechanie wszczęcia postępowania o odtworzenie akt zezwolenia budowlanego na remont budynku inwentarskiego z adaptacją na garaż w sytuacji, gdy w toku postępowania podnosił, że wydane jego ojcu pozwolenie na budowę zaginęło.

7 W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Podlaski WINB podkreślił, że w rejestrach (spisach) wydawanych przez Urząd Gminy Przerośl pozwoleń na budowę prowadzonych od 1985 roku i przekazanych do Starostwa Powiatowego w Suwałkach nie ma wzmianki o wydaniu pozwolenia dotyczącego przedmiotowego garażu. Nie jest zatem możliwe, aby pozwolenie zostało wydane i jednocześnie nie zarejestrowane. Wniosek o odtworzenie akt jest więc niezasadny, bowiem one nigdy nie istniały.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że organy nadzoru budowlanego właściwie przyjęły, iż postępowanie legalizacyjne wobec garażu będącego przedmiotem postępowania administracyjnego, który w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy powstał w warunkach samowoli budowlanej w latach 1991 – 1993, należało prowadzić w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Odwołując się do treści notatki urzędowej sporządzonej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach (k. 36 akt administracyjnych) Sąd zauważył, że na podstawie rejestru wydanych pozwoleń na budowę oraz rejestru zgłoszeń robót budowlanych (od 1985 r.) ustalono, że nie wydano pozwolenia i nie zgłoszono zamiaru prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych związanych z budową garażu na stanowiącej własność skarżącego działce o nr geod. [...] w N., gm. P. Zdaniem Sądu, w świetle treści powyższej notatki trudno uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że pozwolenie mogło być wydane na jego poprzedników prawnych, bowiem ustalenia organu dotyczyły nie osoby, ale obiektów posadowionych na konkretnej, będącej przedmiotem sporu, działce. Sugerowanie przez skarżącego, że starostwo mogło prowadzić rejestry pozwoleń budowlanych po dniu 1 stycznia 1999 r. nie ma żadnego odniesienia do niniejszej sprawy, ponieważ bezsporne pozostaje to, iż do wybudowania przedmiotowego garażu doszło w latach 1991-1993. Sąd zauważył, że skarżący uzyskał informację z Archiwum Państwowego w Suwałkach o nieodnalezieniu żadnych dokumentów dotyczących chlewu, który według jego wyjaśnień został następnie przebudowany na garaż. Ustalono jedynie, że przy akcie własności ziemi [...] znajduje się podanie – odwołanie z dnia 10.11.1974r. J. M., w którym informuje ona, że syn rok temu wziął kredyt na 100 tysięcy złotych na budowę chlewu, zaś jej mąż S. S. już 10 lat temu wybudował chlew (k. 96 akt sądowych). W nawiązaniu do tego dokumentu źródłowego Sąd stwierdził, że stanowisko skarżącego, iż kamienny chlew został wybudowany w latach 60-tych zgodnie z prawem, a potem, po zakupie kombajnu zmieniono go na garaż (k. 91 akt sądowych) nie da się obronić. Z licznych zdjęć dołączonych do akt sprawy wynika, że przedmiotowy garaż stanowi samodzielny, zbudowany od podstaw obiekt budowlany, na który wymagane jest pozwolenie na budowę. Takiego pozwolenia skarżący nie przedstawił. Wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na istnienie powyższego pozwolenia w świetle zebranego materiału dowodowego Sąd uznał za niezasadny.

9 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył ponadto, że skarżący może wszcząć postępowanie o odtworzenie konkretnie sprecyzowanych akt administracyjnych w trybie księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.), bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących tego rodzaju postępowanie. Jednakże zarzut, że postępowanie w tym przedmiocie należy przeprowadzić w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia. Odwoływanie się przez stronę do stanowiska orzeczniczego przyjętego w wyrokach w sprawach o sygn. II SA/Wa 2226/04 i II SA/Po 95/07 Sąd I instancji również uznał za niezasadne podkreślając, iż wyrażono je w odniesieniu do innego stanu faktycznego, tj. do postępowania, w toku którego zgromadzono szereg dowodów na istnienie decyzji organu.

10 Odnosząc się zaś do wdrożonego w oparciu o art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974 r. trybu legalizacji samowoli Sąd w pełni podzielił ocenę organów co do złego stanu technicznego garażu, uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z tym, że obiekt budowlany w tym stanie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mieniu.

11 Oceniając, iż zarzut skargi dotyczący wywodzonej przez stronę konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie jest uzasadniony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaznaczył, że potrzeba taka nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz faktem, że kontroli oraz oględzin dokonywali inspektorzy nadzoru budowlanego posiadający kwalifikacje do dokonywania oceny stanu technicznego obiektów budowlanych.

12 W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. S.skarżący kasacyjnie wyrok z dnia 19 lutego 2015 r. zaskarżył w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem :

13 a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie wniosków dowodowych skarżącego w przedmiocie dopuszczenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność istnienia zezwolenia budowlanego oraz biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia stanu technicznego garażu;

14 b) art. 716 k.p.c. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o odtworzenie akt zezwolenia budowlanego na remont budynku inwentarskiego w postaci adaptacji na garaż w sytuacji, gdy skarżący twierdził, że pozwolenie budowlane zostało wydane jemu ojcu i w związku z tym wnosił o przesłuchanie świadków na tę okoliczność.

15 W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nie pokrytych w części ani w całości.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

18 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

19 Podstawy złożonej skargi kasacyjnej ograniczone zostały do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

20 W pierwszym zarzucie skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przyjęcia przez Sąd ustaleń faktycznych w sprawie, zarzucając w tym zakresie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu wniosków dowodowych skarżącego dotyczących dopuszczenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność istnienia zezwolenia na prowadzenie robót budowalnych związanych z realizacją garażu oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia stanu technicznego garażu będącego przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki.

21 Z ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku wynika, że wynikiem kwerendy przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę oraz rejestrze zgłoszeń robót budowlanych (od 1985 r.) było ustalenie, że w odniesieniu do garażu usytuowanego na stanowiącej własność skarżącego działce o nr geod. [...] w N., gm. P. nie wydano pozwolenia na budowę oraz nie zgłoszono zamiaru prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych związanych z budową tego garażu. Jeśli jak twierdzi skarżący, garaż był zbudowany za zgodą urzędu gminy Przerośl i zostały wydane stosowne pozwolenia i zezwolenia, jak podnosi on chociażby w odwołaniu z dnia 21 lipca 2014 r., to niezależnie od odnotowania tego faktu w rejestrach urzędowych, które zostały przeanalizowane przez organy i nie potwierdzają tej okoliczności, skarżący powinien dysponować egzemplarzem takiego zezwolenia bądź pozwolenia wydanym jego poprzednikowi prawnemu. Skarżący tymczasem nie przedstawił żadnego dokumentu z którego wynika, że przedmiotowy garaż wybudowany został w oparciu o urzędowo wyrażoną zgodę właściwego organu. Sąd I instancji trafnie zarazem wskazał, że w sytuacji, gdy ustalenia organu dotyczyły nie osoby, ale obiektów posadowionych na konkretnej, będącej przedmiotem sporu, działce, trudno dać wiarę gołosłownym twierdzeniom skarżącego, że pozwolenie zostało wydane jego poprzednikom prawnym. Dokonana w tym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nie wskazuje w żadnej mierze, iż Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż organy nadzoru budowlanego nie uchybiły wskazanym w podstawach kasacyjnych przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, regulującym zasady ogólne tego postępowania oraz zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Należy zauważyć, że akta sprawy nie potwierdzają podanej w skardze do sądu I instancji przez skarżącego informacji, że w toku postępowania administracyjnego wnosił on o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków A. S., L. N. i J. S. Akta sprawy nie obejmują bowiem wniosku zawierającego żądanie o tej treści, zawierają jedynie wniesione w dniu 8 sierpnia 2014 r. do organu odwoławczego podanie zawierające wniosek o uwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia opinii członków rodziny skarżącego: M. C. i A. C. oraz sąsiadów: J. B., H. P., Z. P., właścicieli "pola za miedzą", którzy "wiedzą co się stało w latach 50-60-70 i co tylko było remontowane". O ile zatem można przyjąć, że osoby, których powołania na świadków dotyczył wniosek skarżącego z 8 sierpnia 2014 r. mogły posiadać wiedzę co do okoliczności faktycznych dotyczących budowy przedmiotowego garażu (zakresu robót, czasu ich przeprowadzenia), o tyle wątpliwe jest, by dysponowały informacjami odnoszącymi się do podstaw prawnych tej inwestycji i istnienia stosownych zezwoleń na jej realizację. Ani skardze kasacyjnej, ani w innych swoich pismach procesowych skarżący zresztą nie podnosił, że osoby te mogą potwierdzić fakt wydania pozwolenia na budowę, a jedynie że wiedzą, "co było remontowane". Trudno zatem stwierdzić, w oparciu o jaką podstawę faktyczną sąd kasacyjny mógłby w powołanych powyżej okolicznościach uznać, że nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań ww. świadków stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (warunek skuteczności zarzutów kasacyjnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

22 Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący w administracyjnym toku instancji nie występował z wnioskiem o powołanie biegłego, stąd zarzut pominięcia przez organy tego wniosku jest całkowicie nieuprawniony. Za wniosek taki nie może być uznana zawarta w odwołaniu prośba skarżącego, "by ktoś od państwa pofatygował się do mnie i by sam ocenił stan techniczny tego garażu", gdyż jego treść nie jest równoważna żądaniu zwrócenia się przez organ administracji publicznej do biegłego lub biegłych o wydanie opinii na odstawie art. 84 § 1 k.p.a.

23 Wnioski o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków A. S., L. N. i J. S. oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa skarżący zgłosił w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz adresowanym do tego sądu podaniu z dnia 10 października 2014 r., niemniej w związku z tym, że podstawy kasacyjne nie obejmują zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu, w oparciu o który sąd administracyjny przeprowadza postępowanie dowodowe, ocena, czy pominięcie tych wniosków przez sąd stanowiło uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pozostaje poza kontrolą sądu kasacyjnego.

24 Drugi z postawionych zarzutów kasacyjnych dotyczył naruszenia art. 716 k.p.c. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o odtworzenie akt zezwolenia budowlanego na remont budynku inwentarskiego w postaci adaptacji na garaż. Również i ten zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Artykuł 716 k.p.c. stanowi, że odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub części. Zważywszy, że ustalenia przyjęte za podstawę wyrokowania obejmują ustalenie, że nie wydano pozwolenia na budowę oraz nie zgłoszono zamiaru prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego garażu, czego skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć, to w konsekwencji należy stwierdzić, że nie zostały spełnione warunki, od których istnienia uzależnione jest skuteczne żądanie wszczęcia postepowania w przedmiocie odtworzenia akt. Okoliczności sprawy nie wskazują bowiem na fizyczny brak przedmiotowych akt, który może zostać usunięty w drodze procedury odtworzenia, lecz brak prawny polegający na tym, że decyzji mającej stanowić przedmiot postępowania nigdy nie wydano i nigdy nie prowadzono postępowania w sprawie jej wydania.

25 Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

26 Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

27 .