Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., II OSK 2112/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., II OSK 2112/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1011/16 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. L. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1011/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2016 r. którą uchylono decyzję Starosty Zduńskowolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w całości wraz z postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. o wznowieniu postępowania oraz orzeczono o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Zduńskowolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Inowrocławiu pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą (drogą dojazdową z placem manewrowym, zjazdem z drogi gminnej) – obiekt kategorii VIII i IV na działce o nr [...] obręb [...] położonych w S.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w następstwie błędnego przyjęcia i ustalenia, że organy administracyjne były w niniejszej sprawie związane stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 292/13, przedmiotem którego była legitymacja J. L. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zduńskowolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], w sytuacji gdy powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a przedmiotowa sprawa dotyczy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, a ponadto przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi o związaniu orzeczeniem prawomocnym, a więc reguluje znaczenie erga omnes prawomocnych orzeczeń sądowych. Jednakże generalnie znaczenie wiążące ma tylko treść sentencji, zatem niepodzielenie stanowiska zawartego w jego uzasadnieniu przez inny sąd, nie narusza tego przepisu.

4 W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

5 W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

8 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

9 Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok nie naruszył przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej, mianowicie art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a.

10 Zagadnieniem spornym w sprawie było to, czy organy administracji rozpoznające wniosek skarżącego J. L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Zduńskowolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę związane były na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., II OSK 292/13, w którym przesądzono, że J. L. nie ma przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2010 r. udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej.

11 Sąd Wojewódzki akceptując rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania przyjął prawidłowo, że w niniejszej sprawie kwestia legitymacji J. L. musi być oceniona stosownie do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2014 r., II OSK 292/13. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a., trafnie zaznaczył, że w sytuacji gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawnie osądzoną sprawą.

12 Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji oraz sądy ustaleń i ocen sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem sądu byłoby nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.

13 Zaznaczyć należy, że moc wiążąca wyroku w odniesieniu do organów państwowych i sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak przyjęto w prawomocnym wyroku. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności działania organów państwa.

14 Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Dlatego dla prawidłowego określenia mocy wiążącej wyroku konieczne jest uwzględnienie nie tylko jego sentencji, ale też uzasadnienia, w którym zawiera się ocena stanu faktycznego i podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 576-577).

15 W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że kwestia przymiotu strony w sprawie nieważności decyzji z [...] stycznia 2010 r. oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 292/12 z 11 lipca 2014 r., kształtuje się tak samo w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej samej decyzji z [...] stycznia 2010 r. W obydwu bowiem przypadkach w celu ustalenia legitymacji strony stosować należy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W rezultacie uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do wiążącej oceny Naczelny Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą nieruchomości należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę z [...] stycznia 2010 r., a tym samym nie mógł on występować jako strona w sprawie pozwolenia na budowę.

16 Powyższego stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie mogło podważyć twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że generalnie znaczenie wiążące dla podmiotów wymienionych w art. 170 p.p.s.a. ma tylko treść sentencji, a zatem nie mógł być w niniejszej sprawie wiążący pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 lipca 2014 r. co do nieposiadania przymiotu strony przez skarżącego. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 292/13 oddalił skargę J. L. na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2010 r., to dla prawidłowego wyznaczenia mocy wiążącej tego wyroku konieczne było ustalenie co zadecydowało o takim rozstrzygnięciu. Dlatego Sąd Wojewódzki musiał odnieść stan niniejszej sprawy do wyrażonej w wyroku II OSK 292/13 oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której skarżący nie miał statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

17 W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie i piśmiennictwie ukształtowano pogląd, że zasadniczo zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyroki NSA z: 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; 17 listopada 2011 r., II OSK 1630/10; 25 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; 18 marca 2015 r., II OSK 1952/13; 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07; 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06; 29 września 2008 r., II OSK 1058/07; 15 stycznia 2015 r., II OSK 1446/13; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 3, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 265; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 298).

18 Podkreślić należy, że postępowanie wznowieniowe stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, powinien być ustalany identycznie jak w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., II OSK 2117/15).

19 Z przedstawionych uwag wynika, że Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy miał obowiązek uwzględnić wyrok NSA II OSK 292/19 w zakresie, w jakim odnosił się on do przedmiotu rozstrzygnięcia, a konkretnie oceny co do statusu skarżącego, jako strony w sprawie pozwolenia na budowę. Pamiętać należy, że zainicjowanie przez skarżącego obu trybów nadzwyczajnych miało doprowadzić do weryfikacji tej samej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. W obu postępowaniach, nieważnościowym i wznowieniowym ocena legitymacji procesowej skarżącego musiała się odnosić do przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

20 Z tych wszystkich względów w niniejszej sprawie wiążąca była ocena Naczelnego Sadu Administracyjnego z wcześniejszego wyroku, przesądzająca brak u skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2010 r. udzielającą pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej.

21 W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dla porządku trzeba wskazać, że zawarta w zaskarżonym wyroku ocena Sądu Wojewódzkiego nie opierała się na art. 153 p.p.s.a. i przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanym przypadku.

22 Na wynik sprawy nie miała też wpływu podniesiona w piśmie procesowym skarżącego okoliczność wydanych decyzji w przedmiocie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia.

23 Po pierwsze dlatego, że kontrolowana w sprawie decyzja i zaskarżony wyrok wydane zostały wcześniej, a więc były oceniane według stanu z daty podjętych rozstrzygnięć.

24 Po drugie, legitymacja skarżącego w obu sprawach była oceniona na podstawie różnych przepisów prawa. Dodać należy, że skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą mogły być badane w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

25 Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.