Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2015 r., II OSK 2112/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2015 r., II OSK 2112/13

Sentencja

1 Dnia 28 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 56/13 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wyprowadzania bydła oraz nakazu jego zniszczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Inowrocławiu z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz J. W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 56/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Ł. W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wyprowadzania bydła oraz nakazu jego zniszczenia.

3 W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Inowrocławiu, na podstawie art. 32a ust. 4 z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2009 r. Nr 116, poz. 976), art. 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 494/98 z dnia 27 lutego 1998 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 820/97 w odniesieniu do stosowania minimalnych sankcji administracyjnych w ramach systemu identyfikacji i rejestracji bydła (Dz.U.UE.L Nr 60 z 28.02.1998 r.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") zakazał Ł. W.(dalej: skarżący) wyprowadzania z gospodarstwa dwóch sztuk bydła będącego jego własnością, a także nakazał poddać te zwierzęta eutanazji, a ich zwłoki unieszkodliwić w zakładzie utylizacyjnym. Organ ustalił, że w gospodarstwie należącym do Ł. W. znajdują się dwie sztuki bydła (krowa w wieku ok. 10 lat oraz jałówka w wieku ok. 1,5 roku), które nie zostały zarejestrowane w Biurze Powiatowym ARiMR, nie otrzymały stosownych numerów identyfikacyjnych oraz nie posiadają paszportów. Organ ustalił również, że owe dwie sztuki bydła nie były nigdy poddane badaniom diagnostycznym w kierunku chorób zakaźnych bydła: białaczki, brucelozy i gruźlicy. W związku z powyższym ich status epizootyczny jest nieznany.

5 Od decyzji tej - w części dotyczącej obowiązku zniszczenia zwierząt - odwołanie wniósł Ł. W., podnosząc, iż przedmiotowe sztuki bydła są pozostałością z czasów, gdy zajmował się prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz powołując się na brak wiedzy o obowiązku zarejestrowania stada i zwierząt. Wywodził również, że owe dwie sztuki bydła nie miały kontaktów z innymi zwierzętami i deklarował chęć poddania ich określonym badaniom.

6 Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że okoliczności, iż zwierzęta nie kontaktowały się z innymi zwierzętami i nie są od nich pobierane żadne pożytki nie mają dla sprawy żadnego znaczenia. Z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 494/98 wynika, że wystarczy niepotwierdzenie autentyczności identyfikacji i identyfikowalności zwierzęcia, aby można zarządzić zniszczenie takiego zwierzęcia. Organ wskazał, że występowanie ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności ocenia organ I instancji, a nie właściciel. Powiatowy Lekarz Weterynarii słusznie zaś zauważył, że skoro bydło nie było poddane badaniom diagnostycznym w kierunku chorób zakaźnych tj. białaczki, brucelozy i gruźlicy, to status epizootyczny tego bydła jest nieznany. Istnieje więc uzasadnione ryzyko, iż może dojść do zagrożenia zdrowia innych zwierząt i bezpieczeństwa żywności. Badania zdrowia zwierząt mają bowiem charakter profilaktyczny i prewencyjny, są zatem przeprowadzane w celu wyeliminowania zagrożenia. Brak takich badań powoduje, że zagrożenie ma charakter realny, zatem organ I instancji słusznie ocenił stopień ryzyka jako wysoki.

7 W skardze do sądu administracyjnego skarżący podniósł, iż wydając decyzję nakazującą likwidację zwierząt organ był w błędnym przekonaniu, że przepisy obligują go wydania właśnie takiej decyzji oraz podniósł zarzut nieprzeprowadzenia koniecznej oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności.

8 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę na decyzję z [...] listopada 2012 r. oddalił. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia prawa procesowego, w konsekwencji czego nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, ani też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającym system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącego etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz.U. UE L z 2000 r. Nr 204 poz. 1) wskazano, że system identyfikacji i rejestracji zwierząt obejmuje następujące elementy: kolczyki pozwalające na indywidualne identyfikowanie zwierząt, komputerowe bazy danych, paszporty zwierząt, indywidualne rejestry, prowadzone dla każdego gospodarstwa. Z kolei w art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 494/98 ustanawiającym szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 820/97 w odniesieniu do stosowania minimalnych sankcji administracyjnych w ramach systemu identyfikacji i rejestracji bydła (DZ.U. UE L z 1998 r. Nr 60 poz. 78) wskazano, że jeżeli jedno lub więcej zwierząt nie spełnia przepisów ustanowionych w art. 3 ww. rozporządzenia nr 820/97, wprowadza się ograniczenie przewozu zwierząt do lub z tego gospodarstwa (ust. 1). Jeżeli natomiast właściciel zwierzęcia nie może potwierdzić autentyczności jego identyfikacji i identyfikowalności, właściwy organ w stosownych przypadkach i na podstawie oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, zarządza zniszczenie takiego zwierzęcia bez odszkodowania (ust. 2). Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy rozporządzeń unijnych są stosowane bezpośrednio i nie wymagają implementacji do prawa krajowego. W ocenie Sądu I instancji już samo stwierdzenie przez właściwy organ, że bydło nie jest prawidłowo zarejestrowane, zobowiązuje ten organ, po uprzedniej ocenie ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, do nakazania zniszczenia tego bydła. Na właścicielu zwierząt ciąży obowiązek potwierdzenia autentyczności ich identyfikacji i identyfikowalności co jest konsekwencją art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2008 r. Nr 204 poz. 1281), bowiem posiadacz zwierzęcia gospodarskiego jest obowiązany zgłosić kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa siedzibę stada oraz miejsce gromadzenia zwierząt w celu nadania numeru siedziby stada i numeru miejsca gromadzenia zwierząt nie później niż w dniu wprowadzenia pierwszego zwierzęcia gospodarskiego do siedziby stada lub miejsca gromadzenia zwierząt. Sąd zaznaczył, iż bezspornym jest, że skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zgłosił przedmiotowych zwierząt w biurze powiatowym ARMiR. Skarżący sam potwierdził ten fakt w odwołaniu od decyzji organu I instancji tłumacząc się brakiem wiedzy o takim obowiązku. Niewykonanie tego obowiązku, a w konsekwencji brak możliwości potwierdzenia autentyczności identyfikacji i identyfikowalności zwierząt powoduje wypełnienie hipotezy art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 494/98, wobec czego uznać należało, iż organy rozpatrujące sprawę prawidłowo orzekły o zniszczeniu zwierząt. Dokonując oceny o której mowa w przepisie, słusznie organ przyjął, iż skoro przedmiotowe dwie sztuki bydła nigdy nie były poddane badaniom diagnostycznym w kierunku chorób zakaźnych bydła, to ich status epizootyczny jest nieznany i mimo, iż zwierzęta znajdują się w dobrej kondycji i zapewnione im są odpowiednie warunki, to uzasadnione jest ryzyko, że może dojść do zagrożenia zdrowia innych zwierząt i bezpieczeństwa żywności. Wskazany powyżej przepis nie nakłada bowiem na organ obowiązku przeprowadzenia dodatkowych badań w celu potwierdzenia wystąpienia u zwierząt chorób zakaźnych, przyjmując domniemanie, że skoro zwierzęta nie zostały zgłoszone w odpowiednim organie i przebadane, to mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności. Sąd I instancji nie podzielił argumentu skarżącego, że można podjąć inne działania zapobiegające rozprzestrzenianiu się chorób oraz, że organ nie podjął żadnych czynności mających na celu wykrycie lub wykluczenie choroby zakaźnej, bowiem jak już powyżej wskazano samo stwierdzenie braku możliwości potwierdzenia identyfikowalności zwierząt oraz wystąpienie ryzyka dla zwierząt i bezpieczeństwa żywności dają podstawę do wydania decyzji o zniszczeniu. Zamierzonego skutku nie może również odnieść argument, iż obowiązek rejestracji zwierząt dotyczy rolników, a skarżący będąc emerytem przedmiotowe bydło utrzymuje wyłącznie hobbystycznie. Cytowany powyżej art. 9 ust. 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt obowiązek taki nakłada na posiadacza zwierzęcia gospodarskiego, a więc i na osobę, która nie jest rolnikiem. Tak więc nie budzi żadnych wątpliwości, iż skarżący podlegał obowiązkowi, jaki nakłada wskazany powyżej przepis. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") Sąd oddalił skargę.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

10 - błędną wykładnię art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 494/98 z dnia 27 lutego 1998 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 820/97 w odniesieniu do stosowania minimalnych sankcji administracyjnych w ramach systemu identyfikacji i rejestracji bydła, polegającą na przyjęciu, iż już samo stwierdzenie przez właściwy organ, że bydło nie jest prawidłowo zarejestrowane oraz stwierdzenie braku możliwości potwierdzenia identyfikowalności zwierząt, zobowiązuje ten organ, po uprzedniej ocenie ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, do nakazania zniszczenia tego bydła oraz uznaniu, iż wystąpienie ryzyka dla zwierząt i bezpieczeństwa żywności daje podstawę do wydania decyzji o zniszczeniu bydła;

11 - niezastosowanie art. 22 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97, zgodnie z którym wszelkie sankcje nałożone przez Państwa Członkowskie na podmiot naruszający odpowiednie przepisy są proporcjonalne do skali popełnionego naruszenia;

12 oraz naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik prawy:

13 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7-9 k.p.a., poprzez akceptację wadliwej wykładni prawa dokonanej przez organy administracji publicznej, wyrażającej się w przyjęciu, iż decyzja nakazująca zniszczenie bydła została wydana zgodnie z prawem, gdy w rzeczywistości doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej zasady proporcjonalności (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czuwania nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.).

14 Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie.

17 Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy poinformował o wykonaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. zaskarżonych decyzji podnosząc, że w związku z powyższym postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

20 Na wstępie należy wskazać, że znajdująca się w aktach sprawy informacja organu o wykonaniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnia, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ, umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, kiedy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności), względnie w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji. Wykonanie zaskarżonej decyzji nie jest zaś zdarzeniem w następstwie którego sąd administracyjny zostałby pozbawiony przedmiotu kontroli.

21 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej co oznacza, że przedmiotem oceny tego sądu mogły być zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę i przez nią uzasadnione zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

22 Pomimo tego, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty kasacyjne skonstruowane zostały w odniesieniu do obu podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zarzut naruszenia prawa materialnego. Przyjęta przez organy administracji publicznej oraz zaaprobowana przez Sąd I instancji błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła bowiem do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się zaś do wskazania, iż w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasad ogólnych tego postępowania, tj. zasady proporcjonalności (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czuwania nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.).

23 Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność wydania na podstawie art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 494/98 decyzji nakładającej obowiązek zniszczenia bydła bez odszkodowania w przypadku, gdy właściciel zwierzęcia nie może potwierdzić autentyczności jego identyfikacji i identyfikalności, po dokonaniu przez właściwy organ uprzedniej oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności. Skarżący kasacyjnie zasadnie podnosi, że wnioski, jakie w odniesieniu do treści tego przepisu wyprowadziły organy oraz Sąd I instancji są wadliwe, trafnie wskazując, że nie można uznać, że przepis ten nakłada bezwzględny obowiązek wydania przez właściwe organy nakazu zniszczenia zwierzęcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o ile za przyjętym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, przeciwnym do stanowiska prezentowanego w tej kwestii przez skarżącego, przemawiają wnioski wypływające z wykładni językowej art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, o tyle wsparcie się regułami funkcjonalnymi oraz historycznymi każe przyjąć, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w odniesieniu do zaznaczonej powyżej kwestii jest nieprawidłowy.

24 Nadanie właściwego znaczenia treści art. 1 ust. 2 rozporządzenia wymagało uwzględnienia charakteru tego źródła prawa, a w konsekwencji - przy dokonywaniu jego wykładni - motywów, którymi kierował się prawodawca unijny, zmieniając pierwotną treść art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 494/98 z dnia 27 lutego 1998 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 820/97 w odniesieniu do stosowania minimalnych sankcji administracyjnych w ramach systemu identyfikacji i rejestracji bydła. Przepis ten, w pierwotnym brzemieniu stanowił, że jeżeli właściciel zwierzęcia nie może potwierdzić autentyczności jego identyfikacji w przeciągu dwu dni roboczych, należy je zniszczyć bezzwłocznie pod nadzorem organów weterynaryjnych, bez odszkodowania ze strony właściwego organu. Od dnia 8 grudnia 2010 r., na mocy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1053/2010 z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 494/98 w odniesieniu do stosowania sankcji administracyjnych w przypadkach niepotwierdzenia identyfikacji zwierzęcia, przepis ten uzyskał brzmienie "Jeżeli właściciel zwierzęcia nie może potwierdzić autentyczności jego identyfikacji i identyfikalności, właściwy organ, w stosownych przypadkach i na podstawie oceny ryzyka dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, zarządza zniszczenie takiego zwierzęcia bez odszkodowania".

25 Motywy przyjęcia nowej treści art. 1 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie którego wydano zaskarżone decyzje, wynikają z preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1053/2010 z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 494/98 w odniesieniu do stosowania sankcji administracyjnych w przypadkach niepotwierdzenia identyfikacji zwierzęcia. W pkt 7 preambuły wskazano: "Tym samym przepisy zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 854/2004 ograniczają zagrożenie dla zdrowia ludzi związane z niezidentyfikowanymi zwierzętami. W związku z tym niszczenie zwierząt na podstawie rozporządzenia (WE) nr 494/98 przede wszystkim działa odstraszająco, a identyfikacja zwierząt, propagowana jest ze względów innych niż bezpieczeństwo żywności". Ponadto, w motywie 9 rozporządzenia nr 1053/2010, zauważono, że z doświadczeń ze stosowaniem rozporządzenia (WE) nr 494/98 wynika, że przyjęty w uprzednio obowiązującym stanie prawnym termin dwóch dni nie pozwala na dokonanie prawidłowej oceny tożsamości niezidentyfikowanych zwierząt, zaś państwa członkowskie powinny mieć możliwość podjęcia niezbędnych decyzji administracyjnych umożliwiających ocenę sytuacji na podstawie analizy ryzyka oraz nałożenie współmiernych sankcji. Uwzględnienie tychże założeń, które doprowadziły do nadania nowego brzmienia art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 494/98 upoważniającego do wydanie decyzji o zabiciu zwierzęcia tylko "w stosownych przypadkach" każe przyjąć, że zastosowanie tak rygorystycznie nakreślonej sankcji jest uprawnione w sytuacjach, w których zostanie wykazane, że taki przypadek istnieje, zaś nałożona sankcja jest współmierna do zagrożenia dla zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności i spełni swoją odstraszającą funkcję. Zauważyć należy ubocznie, że pomimo powyżej zaznaczonych zmian normatywnych treści rozporządzenia nr 494/98 dokonanych na mocy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1053/2010 z 18 listopada 2010 r., polegających na zniesieniu przyjętego pierwotnie limitu czasowego (tj. dwu dni roboczych) dla potwierdzenia autentyczności identyfikacji zwierzęcia, na stronach internetowych organu zamieszczony był w dalszym ciągu nieaktualny, nieuwzględniający zmiany stanu prawnego, akt wewnętrzny w postaci Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 26 sierpnia 2004 r. Nr GIWz.V-410/Id-70/2004 w sprawie sposobu postępowania powiatowych lekarzy weterynarii przy przeprowadzaniu kontroli identyfikacji i rejestracji bydła.

26 Skarżący kasacyjnie słusznie w odniesieniu do okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie podnosi, że nie wystarczy w tym celu ograniczenie się do stwierdzenia, że status epizootyczny zwierząt jest nieznany, co w istocie wskazywałoby na brak ustalenia, że zwierzęta których dotyczy wydana decyzja stanowią rzeczywiste zagrożenie. Omawiany przepis zastosowanie określonej w nim sankcji łączy z nie tylko wystąpieniem przesłanki niemożności potwierdzenia przez właściciela zwierzęcia jego identyfikacji i identyfikowalności. Wskazanie, że zniszczenie zwierzęcia należy zarządzić tylko w stosowych przypadkach i na podstawie oceny ryzyka świadczy o tym, że kwestia oceny ryzyka do którego odwołuje się ten przepis ma znaczenie decydujące dla jego prawidłowego zastosowania. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że o ile przepis ten nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzenia dodatkowych badań w celu wystąpienia u zwierzęcia chorób zakaźnych, to jednak przeprowadzenia takich badań dla dokonania prawidłowej oceny ryzyka zdrowia zwierząt i bezpieczeństwa żywności, np. na koszt właściciela, byłoby wskazane. Skarżący zasadnie wskazuje również, że skoro organ ma dokonać oceny ryzyka, to może również uznać, że aczkolwiek ryzyko takie występuje, to nie jest jednak znaczne i zniszczenia zwierzęcia nie uzasadnia. W sposób całkowicie uprawniony strona zauważa, że w uzasadnieniu decyzji organ powinien wskazać, z jakich względów ocenił występujące ryzyko aż tak negatywnie, iż za uzasadnione uznał zastosowanie sankcji w postaci zniszczenia zwierzęcia, jako współmiernej do zaistniałego zagrożenia. Ma marginesie zauważyć należy, że przyjęta przez organy ocena ryzyka związana z niezidentyfikowaniem obu sztuk bydła należących do skarżącego, która doprowadziła do zarządzenia zniszczenia zwierząt wskazywałby na potrzebę jak najszybszego wyeliminowania stwierdzonego zagrożenia, tymczasem zaś do wykonania decyzji doszło po znacznym upływie czasu, tj. 9 miesięcy od wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

27 Wskazując na powyżej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzących wątpliwości okoliczności stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi w trybie określonym w art. 188 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowany należy uznać pogląd, że wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1767/11, opubl. cbois).

28 W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. Przenosząc przyjętą przez ten Sąd wykładnię art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 494/98 do okoliczności sprawy, z których wynika, że zwierzęta objęte nakazem wynikającym z zaskarżonych decyzji nie były poddane badaniom diagnostycznym w kierunku chorób zakaźnych w związku z czym status epizootyczny tych sztuk bydła pozostał nieznany, sąd kasacyjny stwierdził, że stanowisko organów, iż w sprawie istnieje uzasadnione ryzyko, że może dojść do zagrożenia zdrowia innych zwierząt i bezpieczeństwa żywności, było dowolne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były uchybieniem materialnym polegającym na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 494/98, powodowało konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

29 Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał jednakże zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 z dnia 17 lipca 2000 r. poprzez jego niezastosowanie. W świetle powołanego przepisu obowiązek nakładania przez państwo członkowskie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji odnoszony jest do wskazanych w nim podmiotów wprowadzających do obrotu mięso wołowe, zatem nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawaj sprawy przepis ten mógł mieć zastosowania. Ponadto zauważenia wymaga, iż w świetle art. 22 ust. 2 lit. d tego rozporządzenia sankcja administracyjna w postaci zniszczenia zwierzęcia nakładana jest niezależnie od zasad określonych w art. 22 ust. 1 ww. rozporządzenia.

30 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

31 O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.

32 .