Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., II OSK 210/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., II OSK 210/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser /spr./, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/04 w sprawie ze skargi "B." Spółka z o.o. w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] ([...])

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 3 listopada 2004 r. w sprawie ze skargi "B." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie postępowania wznowienionego, uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezspornie w sprawie ustalono, iż decyzje Wojewody Lubelskiego z dnia [...] i z dnia [...] dotyczące ustanowienia stref ochronnych ujęć wody były wadliwe i z tego powodu organ, który prowadził postępowanie zdecydował się na wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 KPA.

4 Sąd I instancji stwierdził dalej, że organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA i uchylając zaskarżoną decyzję mógł orzec, co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Jednakże, jak uzasadnia swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji, w jakiej znalazł się organ II instancji z uwagi na art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. Nr 228, poz. 2259), stanowiący, że postępowania administracyjne wszczęte w przedmiocie stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, ze zm.) umarza się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. – Prawo wodne, należało wobec stwierdzonych wad postępowania zwykłego oraz postępowania wznowieniowego uchylić zaskarżoną decyzję a następnie decyzję z postępowania zwykłego i wtedy mając na uwadze treść art. 2 ust. 2 umorzyć postępowanie w sprawie.

5 Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, iż treść cytowanego art. 2 wyklucza stosowanie przepisów KPA. Zdaniem Sądu intencją przepisu art. 2 wobec zmiany stanu prawnego i wejście w życie nowego Prawa wodnego było objęcie stref ochronnych ujęć wody jednym reżimem i przewidziane w art. 2 ust. 2 umorzenie postępowania dotyczy postępowań wszczętych na podstawie przepisów Prawa wodnego z 1974 r. i niezakończonych decyzją ostateczną.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż takie rozumienie ustawy nie wyklucza jednocześnie stosowania wobec zapadłych decyzji na podstawie uchylonych przepisów postępowań nadzwyczajnych, jeżeli spełnione są niezbędne przesłanki do ich wszczęcia.

7 Minister Środowiska w dniu 24 grudnia 2004 r. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/04. Wskazany wyrok został zaskarżony w całości, a Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

8 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 2 ustawy z dn. 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. Nr 228, poz. 2259).

9 W uzasadnieniu podniesiono, iż strefy ochronne ujęcia "Bariera" ustanowione zostały na podstawie art. 59 ustawy Prawo wodne z 1974 r. W dacie wydania przez Wojewodę Lubelskiego decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...], w myśl art. 59 ust. 2 ustawy Prawo wodne, strefy ochronne ujęć wody ustanawiane były decyzjami administracyjnymi przez organy właściwe do wydania pozwoleń w stosownym zakresie.

10 Stan prawny w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wody uległ zasadniczej zmianie z dniem 1 października 2001 r. (wejście w życie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 100, poz. 1085), w wyniku której art. 59 ustawy Prawo wodne otrzymał brzmienie, z którego wynika, że strefy ochronne ujęć wody ustanawia rada powiatu w drodze uchwały gdy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody jest starosta lub wojewoda w drodze rozporządzenia, gdy on jest właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie.

11 Skarżący twierdzi, że już pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r. (w ostatnich trzech miesiącach jej obowiązywania) ustawodawca przesądził o stanowieniu stref ochronnych w drodze aktów prawa miejscowego, a dokonana zmiana przepisów prawa skutkowała wprost umarzaniem postępowań administracyjnych wszczętych w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych jako bezprzedmiotowych.

12 Skarżący zauważa, iż w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Dalej stwierdza, że w brzmieniu sprzed zmianami dokonanymi ustawą wprowadzającą nie było przeszkód do wszczynania postępowań administracyjnych o charakterze nadzwyczajnym w stosunku do decyzji ostatecznych ustanawiających strefy ochronne ujęć wody, o ile spełnione były przesłanki niezbędne do ich wszczęcia.

13 Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy wprowadzającej umorzone zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej postępowania administracyjne w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych źródeł i ujęć wód.

14 1 stycznia 2002 r. nastąpiła kolejna zmiana przepisów. Wtedy weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Zgodnie z obecnym stanem prawnym, zgodnie z art. 58 ust. 1 i 5 strefy ochronne z terenem ochrony pośredniej (do takich stref zalicza się strefy ochronne ujęcia "Bariera") ustanawia, w drodze rozporządzenia, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Jak twierdzi Skarżący tej nowej regulacji nie towarzyszyły przepisy przejściowe, które odnosiłyby się do stref ochronnych ustanowionych decyzjami administracyjnymi.

15 Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 228 poz. 2259) ustanowione na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów Ustawy Prawo wodne z 2001 r. Ustawodawca więc jednym reżimem prawnym objął strefy ochronne i w związku z powyższym w ust. 2 tego artykułu zawarta została dyspozycja, iż postępowania administracyjne wszczęte w przedmiocie stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. umarza się z dniem wejścia w życie ustawy.

16 Skarżący uważa, że art. 2 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r. jest przepisem przejściowym, co w konsekwencji powoduje, że do zagadnień w kwestii stref ochronnych ujęć wody nie stosuje się przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

17 W ocenie Skarżącego nie ma obecnie podstawy prawnej, która pozwoliłaby wojewodzie na wydanie jakiejkolwiek decyzji dotyczącej tych stref. Tym bardziej, jak twierdzi dalej Skarżący, organ odwoławczy nie może w trybie nadzwyczajnym, tak jak nakazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylić decyzji w sprawie strefy wydanej w postępowaniu zwykłym.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

19 Skarga kasacyjna jest zasadna.

20 Podstawowym problem prawnym w sprawie jest dokonanie oceny prawnej następstw kolejnych regulacji prawnych regulujących kompetencje organów i formy prawne ustanawiania stref ochronnych źródeł i ująć wód. Z przepisów zmieniających wynikają też określone skutki prawne dla bytu aktów prawnych ustanawiających strefy ochronne wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawnych.

21 Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Stan faktyczny nie jest także kwestionowany przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym.

22 Istota sporu polega na zróżnicowanej interpretacji przepisów nowelizujących przepisy ustawy – Prawo wodne. Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy znaczenie mają tylko niektóre z dokonywanych zmian.

23 I tak stan prawny w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wody uległ zasadniczej zmianie z dniem 1 października 2001 r. (wejście w życie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 100, poz. 1085), w wyniku której art. 59 ustawy Prawo wodne otrzymał nowe brzmienie - "ust. 3. "Strefy ochronne ujęć wody ustanawia rada powiatu w drodze uchwały, gdy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody jest starosta lub wojewoda w drodze rozporządzenia, gdy jest on właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie".)

24 Regulacją tą ustawodawca przesądził o ustanawianiu stref ochronnych w drodze aktów prawa miejscowego. Jednocześnie w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Z kolei art. 25 ust. 2 wskazanej ustawy stanowi, że "umarza się wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy postępowania administracyjne w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych źródeł i ujęć wód".

25 W związku z tak sformułowanym przepisem art. 25 ust. 2 wskazanej ustawy nie było przeszkód do wszczynania postępowań administracyjnych o charakterze nadzwyczajnym w stosunku do decyzji ostatecznych ustanawiających strefy ochronne ujęć wody, o ile spełnione były przesłanki niezbędne do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (cytowany artykuł wyraźnie umarzał tylko postępowania administracyjne w przedmiocie ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wód). Zatem zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy wprowadzającej umorzeniu podlegały tylko postępowania administracyjne, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej postępowania administracyjne, w przedmiocie ustanowienia stref ochronnych źródeł i ujęć wód.

26 Odmienna regulacja tych kwestii, czego nie dostrzega Wojewódzki Sąd Administracyjny, pojawia się w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 228 poz. 2259), mającym zastosowanie w sprawie (decyzja organu II instancji była podejmowana kiedy wskazana ustawa już obowiązywała por. art. 6). Zgodnie z nową regulacją, ustanowione na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów Ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 wskazanego artykułu ustanowił dyspozycję, iż postępowania administracyjne wszczęte w przedmiocie stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. umarza się z dniem wejścia w życie ustawy.

27 Wyraźnie w związku z tym podkreślić należy, że z mocy szczególnej regulacji ustawowej umorzeniu podlegają wszczęte postępowania administracyjne w przedmiocie stref ochronnych ujęć wód. Mówiąc wprost, chodzi tu nie tylko o umorzenie postępowań administracyjnych w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej (co było przedmiotem poprzedniej regulacji), ale chodzi tu o wszystkie postępowania administracyjne (w tym w trybach nadzwyczajnych) wszczęte (a zatem i toczące się) w przedmiocie stref ochronnych ujęć wód.

28 Odmienne w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia. W szczególności wobec wyraźnego brzmienia przywołanego przepisu błędne jest twierdzenie, że przywoływany wyżej art. 2 nie wyklucza stosowanie przepisów KPA. Błędnie także Sąd I instancji wywodzi, że art. 2 ust. 2 w swoim brzmieniu nie pozostawia wątpliwości, iż postępowania administracyjne w przedmiocie stref ochronnych ujęć wody, wszczęte, a nie zakończone czyli we wszystkich tych przypadkach, gdzie nie wydano jeszcze decyzji ostatecznej, umarza się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. Z dnia 30 grudnia 2003 r.). Jak wskazano wyżej z art. 2 ust 2 wynikają odmienne reguły.

29 Dodatkowo, do czego nie odniósł się Sąd I instancji, dnia 1 stycznia 2002 r. nastąpiła kolejna zmiana przepisów, która wpływa w sposób znaczący na przyjęty kierunek interpretacji przywołanych wyżej przepisów zmieniających stan prawny. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Zgodnie z obecnym stanem prawnym uregulowanym w art. 58 ust. 1 i 5 strefy ochronne z terenem ochrony pośredniej ustanawia, w drodze rozporządzenia, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Stąd nie ma obecnie podstawy prawnej, która pozwoliłaby wojewodzie na wydanie jakiejkolwiek decyzji dotyczącej tych stref.

30 Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z przyjętymi kierunkami interpretacji przepisów prawa mającymi zastosowanie w sprawie, brał także pod uwagę, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieją instrumenty prawne umożliwiające skarżącej w sprawie spółce dochodzenie swoich praw w innych postępowaniach i za pomocą innych środków niż postępowania nadzwyczajne unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie w szczególności istotne było ustalenie, czy przyjęta interpretacja nie zamyka stronie drogi do ochrony sądowej. Nie rozwijając szerzej tej kwestii należy wskazać na istniejące w obowiązującym stanie prawa możliwości zaskarżania przepisów prawa miejscowego do sądu administracyjnego.

31 Z powyższych względów skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy i uwzględnienie jej okazało się konieczne i skutkuje uchyleniem wyroku Sądu I instancji w całości mając na względzie unormowania art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

32 W świetle ustaleń dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnione było także orzeczenie o oddaleniu skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

33 Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z przepisu art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej PPSA) do reformatoryjnego orzekania w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną zostało ukształtowane bardzo wąsko. Warunkiem skorzystania z możliwości wprowadzonej przez omawiany przepis jest zaistnienie sytuacji, w której nie ma naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja taka miała miejsce a zatem spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki orzekania na podstawie art. 188 PPSA.

34 Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższą argumentację na uwadze na podstawie przepisów prawa, wskazanych wyżej, orzekł jak w sentencji.