Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., II OSK 2015/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., II OSK 2015/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2555/12 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. H. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/12 (dalej wyrok z dnia 15 marca 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. H. (dalej inwestor, skarżący albo skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z dnia [...] r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] r.) nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym na posesji przy ul. M. [...] we W.

3 Przywołany wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

4 Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak [...], PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr. bud.) wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego oraz dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym prowadzone przez inwestora na posesji przy ul. M. [...] we W. Następnie decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia we wskazanym terminie określonych dokumentów, celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

5 Decyzją z dnia [...]., PINB działając na wniosek E. M. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r. wskazując, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie – tak jak w niniejszej sprawie – obowiązek przedłożenia dokumentacji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11, uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...] r.

7 Ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Sądu, GINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] r.

8 Skargę do Sądu na powyższą decyzję GINB wniosła E. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r.

9 Orzekając po wyroku WSA i ponownie rozpoznając odwołanie M. H. od decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia [...] r., GINB w decyzji z dnia [...] r. podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez PINB co do zakwalifikowania wadliwości decyzji z dnia [...] r. jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej kpa).

10 Na skutek wniesionej przez inwestora skargi od powyższej decyzji z dnia [...] r. sąd I instancji w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku nie dopatrzył się naruszenia prawa przez GINB i skargę oddalił.

11 W uzasadnieniu zapadłego wyroku sąd I instancji uznał, że PINB wydając decyzję z dnia [...] r. niewątpliwie przekroczył jednoznacznie brzmiący art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Nałożenie obowiązku przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, czy też dostarczenia dokumentacji budowlanej powykonawczej i oświadczeń technicznych nie może spowodować doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. musi być tak sformułowany, aby z decyzji jednoznacznie wynikało, jakie konkretne czynności powinny zostać wykonane aby roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

12 W ocenie WSA, GINB tak samo ocenił skutki tego naruszenia prawa, niewadliwie uznając je za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Podkreślić bowiem należy, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze nie może ponownie wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.nbud., co w niniejszej sprawie oznacza brak podstawy prawnej do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie zrealizowanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem – przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z opisanych względów, zdaniem WSA, GINB trafnie przyjął, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud.

13 W skardze kasacyjnej inwestor zaskarżył wyrok z dnia 15 marca 2013 r. w całości zarzucając:

14 a) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne ustalenia, że sam fakt wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. decyzji zobowiązującej inwestora wyłącznie do przedłożenia określonej dokumentacji, bez odniesienia niniejszego do konkretnego stanu faktycznego i bez weryfikacji, czy istniała in concreto konieczność nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie zrealizowanej samowoli do stanu zgodnego z prawem wystarcza do stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkowało niezbadaniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniem przepisów,

15 b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

16 - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 §1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów,

17 - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne w sprawie,

18 - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej,

19 - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2590/11.

20 W oparciu o sformułowane powyżej zarzuty inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

22 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

23 Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z dnia 15 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

24 Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł na skutek wniesionej przez inwestora skargi od decyzji GINB z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z dnia [...] r., nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym na posesji przy ul. M. [...] we W.

25 W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jako uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na braku uwzględnienia przez sąd I instancji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z WSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 oraz braku uwzględnienia całego materiału dowodowego sprawy i odniesienia się do sformułowanych w skardze zarzutów.

26 Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zapadły w niej już dwa prawomocne wyroki sądu I instancji. Wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11, WSA uchylił decyzję GINB z dnia [...] r. Natomiast przywołanym w podstawach kasacyjnych wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11, WSA uchylił decyzję GINB z dnia [...] r. W obu wskazanych wyrokach WSA w sposób jednolity wypowiedział swoją ocenę prawną dotyczącą wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., formułując jednocześnie wskazania dla organu administracji publicznej, nakierowane na zgodne z prawem wydanie decyzji. W pierwszym z wymienionych wyroków sąd I instancji wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki, a mianowicie oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, wywołane przez określoną decyzję. Zdaniem WSA, GINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć czy ziściły się łącznie trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W drugim ze wskazanych wyroków WSA powrócił do wcześniej dokonanej oceny prawnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za niewystarczające uznając dokonanie przez GINB w decyzji z dnia [...] r. wywodów teoretycznych dotyczących rażącego naruszenia prawa, bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie należało dokonać analizy czy decyzja z dnia [...] r. rażąco narusza prawo w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim w aspekcie jej skutków gospodarczych, w odniesieniu zarówno do inwestora, jak i do E. M. Formułując wiążące wskazania dla GINB sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. wyraźnie zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w pełni ustalić okoliczności powodujące nieważność decyzji z dnia [...] r.

27 Orzekając po raz trzeci w niniejszej sprawie WSA związany był z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi jednolicie w obu przedstawionych prawomocnych wyrokach. Związanie to rozciągało się także na Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę (zob. J.P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, ATDP 2011, z. 4, s. 194 - 203). Co prawda sąd I instancji na wstępie swoich rozważań powołał się na art. 153 p.p.s.a., dostrzegając tym samym istniejące związanie, tym niemniej w dalszej części pisemnego uzasadnienia ograniczył się tylko do pierwszej przesłanki uznania decyzji za nieważną, a mianowicie powstania naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. oraz oczywistości tego uchybienia. Niewątpliwie sąd I instancji miał rację stwierdzając, że nałożenie obowiązku przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów oraz pozostałych dokumentów wymienionych w sentencji decyzji z dnia [...] r. nie może spowodować doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organ wydający decyzję z dnia [...] r. dopuścił się obrazy art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji z dnia [...] r. nie wypowiedział się jednak w ogóle na temat prawidłowości oceny przez GINB dwóch pozostałych przesłanek niezbędnych do uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, a mianowicie charakteru przepisu, który został naruszony i skutków gospodarczych, jakie powstały w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] r. Tym samym sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie dokonał kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia [...] r. w oparciu o ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszych wyrokach zapadłych przed tym sądem.

28 Negatywną konsekwencją pominięcia przez sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłych prawomocnych wyrokach WSA był brak uwzględnienia całego materiału dowodowego sprawy, w tym twierdzeń stron postępowania administracyjnego dotyczących niekorzystnych skutków gospodarczych i ekonomicznych łączących się z wydaną dnia [...] r. decyzją oraz brak odniesienia się przez sąd I instancji do sformułowanych w skardze zarzutów, które dotyczyły m.in. naruszenia przez GINB art. 153 p.p.s.a. Przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń i twierdzeń dokonanych przez organ administracji publicznej, nie ustosunkowując się ponadto do argumentów przedstawionych we wniesionej skardze. W niniejszej sprawie sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 8 i 107 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy zarzuty skargi zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i konkretny z powołaniem się na okoliczności faktyczne sprawy, nie sposób było uznać za wystarczające samo stwierdzenie sądu o braku podzielenia zarzutów dotyczących nie wykazania rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] r.

29 Nieuzasadnionymi okazały się natomiast zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Pomijając okoliczność, że strona skarżąca najprawdopodobniej miała na myśli uchybienie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wypowiedziany już został pogląd o niecelowości formułowania podstaw kasacyjnych w oparciu o przepisy stanowiące o zakresie kognicji sądów administracyjnych (ostatnio zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., II OSK 2861/12, lex nr 1481928, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r., II FSK 1038/12, lex nr 1481387). Z kolei naruszenie art. 1 § 2 ustawy ustrojowej tylko wówczas mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdyby sąd I instancji wykroczył poza granice kryterium legalności w procesie kontroli zaskarżonego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. Postawienie takiego zarzutu byłoby w niniejszej sprawie nieuzasadnione.

30 Uznanie za zasadne wyżej przedstawionych zarzutów kasacyjnych uczyniło nieaktualnym zarzut naruszenia prawa materialnego, którego rozstrzygnięcie na tym etapie, wobec nieuwzględnienia przez sąd I instancji istotnych elementów składowych zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego byłoby przedwczesne. Należy jednak podkreślić, że również w odniesieniu do samej oczywistości naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. istotną wskazówkę dla sądu I instancji powinny stanowić ocena prawna i wskazania zamieszczone w dwóch wymienionych powyżej wyrokach WSA.

31 Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.