Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2020 r., II OSK 2/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2020 r., II OSK 2/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 58/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec montażu tablicy reklamowej na elewacji budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. B. kwotę 750 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 58/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec montażu tablicy reklamowej na elewacji budynku mieszkalnego.

3 Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

4 W dniu 10 maja 2017 r. A. B. zgłosił zamiar wykonania demontażu istniejącej tablicy reklamowej o wymiarach 8 m x 4 m na zachodniej części elewacji budynku mieszkalnego przy ul. P. we Wrocławiu

5 i montażu w to miejsce na elewacji nowej tablicy reklamowej o wymiarach

6 816 cm x 408 cm. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie

7 do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rysunek przedstawiający zgłaszaną tablicę na elewacji budynku.

8 Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent Wrocławia

9 na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; zwanej dalej "p.b.") zgłosił sprzeciw w stosunku do ww. zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu "demontaż istniejącej tablicy reklamowej,

10 w związku art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga zgłoszenia, gdyż roboty budowlane polegające na montażu tablic reklamowych, zgodnie

11 z art. 29 ust. 2 pkt 6 niniejszej ustawy, nie wymagają pozwolenia na budowę". Organ uznał, że inwestor nie przedłożył właściwego oświadczenie o posiadanym prawie

12 do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem budynek stanowi współwłasność, a nie własność inwestora, jak oznaczono w oświadczeniu. Dodatkowo budynek przy ul. P. zlokalizowany jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla P. we Wrocławiu i zgodnie

13 z art. 39 ust. 3 p.b. prowadzenie robót budowlanych przy tym obiekcie wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, które zobowiązany jest uzyskać organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wykonanie zamierzonych robót wymaga zatem pozwolenia na budowę.

14 W odwołaniu inwestor wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji

15 i umorzenie postępowania, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy

16 do ponownego rozpoznania. Podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor stwierdził, że budynek przy ul. P. nie figuruje w ewidencji zabytków miasta Wrocławia. Budynek ten na skutek kolejnych przebudów stracił wartości zabytkowe.

17 Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda ustalił,

18 że budynek nr [...] przy ul. P. stanowi współwłasność i jest zlokalizowany

19 w obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla P., znajdującym się w wykazie zabytkowych obszarów, tj. stanowi zabytek ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 19 września 2017 r. Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu poinformował, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków i nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków lecz przedmiotowy budynek należy uznać za zabytek nieruchomy ponieważ znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego P. i jest wpisany jednostkowo do gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Konserwatora przedmiotowa inwestycja skutecznie zmieni kontekst przestrzenny jakim jest historyczny układ urbanistyczny rejonu P., a także negatywnie wpłynie na stan zachowania samego obiektu. Ponadto takie zamierzenie wpłynie na pogorszenie stanu zachowania zabytku. Ponadto zdaniem Wojewody inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, czyli nie spełnia koniecznego warunku prowadzenia inwestycji.

20 W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego A. B. podniósł, że organ II instancji nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego lecz dokonał oceny dowolnej, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a.. Jego zdaniem reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz

21 z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach

22 i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicję taką zawiera ustawa o drogach publicznych

23 i to do niej należy odwoływać się, bowiem sama ustawa Prawo budowlane

24 nie definiuje pojęcia reklamy.

25 Ustawa Prawo budowlane posługuje się dwoma pojęciami dotyczącymi reklam, tj. tablicą i urządzeniem reklamowym. Urządzenie reklamowe to obiekt

26 o bardziej złożonej konstrukcji niż tablica reklamowa. Pozwolenia na budowę

27 nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic

28 i urządzeń reklamowych. Jednakże ich instalacja wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Uzyskania pozwolenia na budowę wymaga instalacja tablic i urządzeń reklamowych

29 na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Zdaniem skarżącego zgłoszenia wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych lecz termin ten nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, a dotyczy takich prac budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem.

30 Skarżący podniósł również, że może złożyć nowy wniosek do sądu

31 o upoważnienie do czynności przekraczających zwykły zarząd w przedmiocie instalacji tablicy reklamowej na wspólnym budynku mieszkalnym jednak takie postępowanie może trwać około 12-18 miesięcy, a postępowanie administracyjne

32 w sprawie obligatoryjnie winno być na ten czas zawieszone.

33 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

34 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił,

35 że zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robot budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności

36 od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku

37 ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Według

38 art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 6 tejże ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw:

39 1) jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

40 2) jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji

41 o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

42 Sąd wskazał, że organ I instancji zaniechał wzywania do uzupełnienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uznając istnienie innych przyczyn przemawiających za wydaniem sprzeciwu. Wojewoda przeprowadził jednak dodatkowe postępowania wyjaśniające wzywając wnioskodawcę jak i współwłaściciela nieruchomości do wyjaśnienia sprawy zgody na realizację inwestycji, a także wystąpił do konserwatora zabytków o wyrażenie stanowiska w sprawie. Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu pismem

43 z dnia 19 września 2017 r. zajął jednoznaczne stanowisko i stwierdził,

44 że nieruchomość i będący na niej obiekt – willa obecnie budynek mieszkalny

45 z usługą w parterze, znajdują się na obszarze historycznego układu urbanistycznego P. wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia

46 [...] listopada 2014 r. Znajdujący się na nieruchomości budynek mieszkalny

47 z usługowym parterem wpisany jest jednostkowo do gminnej ewidencji zabytków zatem należy ten obiekt uznać za zabytek ruchomy. W swoim stanowisku organ konserwatorski podał także, że wpisanie rzeczonej nieruchomości do wojewódzkiej

48 i gminnej ewidencji zabytków kwalifikuje ją do objęcia prawnymi formami ochrony wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i ocenił, że montaż wielkoformatowej reklamy na elewacji budynku skutecznie zmieni kontekst przestrzenny jakim jest historyczny układ urbanistyczny rejonu P., a także negatywnie wpłynie na stan zachowania samego obiektu.

49 Mając na uwadze powyższe stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu Sąd uznał, że organy zasadnie, działając na podstawie

50 art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 p.b. przyjęły za konieczne wniesienie sprzeciwu

51 do planowanej inwestycji. Montaż tablicy reklamowej byłby sprzeczny z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do treści

52 art. 4 pkt 2 i 3 tej ustawy ochrona zabytków polega w szczególności

53 na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przy czym, organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych

54 i naukowych. Organy na tle stanowiska konserwatora zabytków doszły do wniosku, że planowane roboty wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś stanowisko także i w tym postępowaniu powinien zając konserwator zabytków. Stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze w zakresie zgody konserwatora zabytków zdaniem Sądu I instancji jest błędne, bowiem odwołuje się on do innych robót prowadzonych w przedmiotowym budynku. W niniejszej sprawie właściwy organ konserwatorski wypowiedział się względem konkretnego zamierzenia objętego zgłoszeniem.

55 Odnosząc się do twierdzeń skarżącego związanych z możliwością uzyskania przez niego upoważnienia do dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd

56 w sądzie powszechnym Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest rolą organu administracji publicznej, a tym bardziej sądu administracyjnego dokonywanie oceny zamiarów składania przez stronę wniosków czy innych żądań przed innym organem, a nawet sądem powszechnym.

57 W skardze kasacyjnej A. B. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu:

58 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

59 - błędną wykładnie art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. polegającą na przyjęciu, iż w przypadku gdy obiekt budowlany nie jest wpisany do rejestru zabytków prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ów obiekt nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to zachodzi w sprawie wyjątek stanowiący

60 o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo że wskazana regulacja dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków

61 na podstawie decyzji administracyjnych i podlegających z tego tytułu wzmocnionej ochronie;

62 - niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 7, ust. 5 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy

63 z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067; zwanej dalej "o.z."), poprzez zastosowanie przedmiotowej regulacji prawnej bez rozważenia, czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym będącym zabytkiem, jak również z pominięciem części dyspozycji wskazanych regulacji, stanowiących o konieczności wykazania na czym polegać ma owe naruszenie stanu zachowania zabytków, co stanowi dowód nieprawidłowego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla instalacji nowej tablicy reklamowej w miejsce dotychczas istniejącej;

64 - niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 p.b. poprzez przeprowadzenie czynności uzgadniających, których obowiązek przeprowadzenia dotyczy zamierzeń inwestycyjnych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, podczas

65 gdy zamiar inwestora dotyczy uzyskania w trybie zgłoszenia uprawnienia do wymiany tablicy reklamowej z dotychczas istniejącej na nową, stąd stwierdzanie,

66 że tego rodzaju działanie wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest działaniem nieznajdującym oparcia

67 w przepisach;

68 - błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025; zwanej dalej "k.c."), poprzez wykładnie wskazanych przepisów nieuwzględniającą faktu, iż wymiana tablicy reklamowej z istniejącej na nową jest czynnością zwykłego zarządu, a skoro tak

69 to inwestor w aktach sprawy wykazał, poprzez protokół głosowania zawierający zgodę większości współwłaścicieli liczoną według udziałów na realizację zamierzenia inwestycyjnego, stąd o braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być mowy;

70 2. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 w. zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a.

71 w zw. z art. 6 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 p.b. poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której postępowanie uzgodnieniowe rażąco narusza prawo, gdyż w jego toku odstąpiono od obowiązku wydania postanowienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, jak również pominięto uprawnienie skarżącego kasacyjnie do zaskarżenia niekorzystnego dla siebie postanowienia, co z pewnością stanowi okoliczność przemawiającą za koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.

72 Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dniu [...] listopada 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Sąd I instancji.

73 Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że dokonując zgłoszenia zamiaru wymiany tablicy reklamowej bazował na regulacji prawnej,

74 o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., stanowiącej, że: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: (...) instalowaniu tablic

75 i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych

76 do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Wymiana polegająca na zastąpieniu starej, a zainstalowaniu nowej tablicy reklamowej może zostać dokonana na podstawie zgłoszenia zamiaru realizacji zamierzenia inwestycyjnego.

77 Możliwość orzeczenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy przypadków, gdy instalacja tablicy reklamowej odbywa się na obiekcie wpisanym

78 do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie nie może być mowy o zamiarze realizacji instalacji tablicy na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, bowiem obiekt,

79 na którym ma zostać zrealizowana tablica reklamowa nie jest wpisany do rejestru zabytków.

80 Wpis do rejestru zabytków następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a skoro takowa decyzja nie została wydana, to nie może być mowy o zaistnieniu w sprawie wyjątku stanowiącego o konieczności ubiegania się przez inwestora o decyzję

81 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem tezy wyrażonej przez skarżącego kasacyjnie jest chociażby stanowisko judykatury, zgodnie z którym: "Zgodnie z definicją legalną, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu

82 na posiadaną wartość historyczną, artystyczną łub naukową. Jest to pojęcie niedookreślone, bowiem odwołuje się do wartości mających charakter oceny

83 i uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że zakwalifikowanie budynku do kategorii zabytków, objęcie go ochroną jako dzieła budownictwa oraz w konsekwencji, założenie dla niego karty ewidencyjnej i objęcie wojewódzką ewidencją zabytków, może odbywać się bez analizy przyczyn uzasadniających dokonanie wymienionych czynności, jak też udokumentowania ich w należyty sposób. Włączenie

84 do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które - z uwagi na niebudzące wątpliwości okoliczności sprawy - uzasadniają objęcie go szczególną ochroną

85 ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony, wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

86 Nawet gdyby przyjąć, iż przedmiotowy budynek jest zabytkiem - Sąd I instancji nie poczynił w uzasadnieniu jakichkolwiek rozważań stanowiących o dostrzeżonym negatywnym wpływie i przyczynach owego wpływu wynikającego z instalacji wnioskowanej powierzchni reklamowej, która w istocie niewiele odbiega

87 od dotychczas istniejącej tablicy reklamowej nie wpływającej negatywnie

88 na substancje zabytku (budynku).

89 Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł, że regulacja o której mowa

90 w art. 39 ust. 3 p.b. z uwagi na wykładnie językową nie znajduje zastosowania

91 w sprawie. Wskazana regulacja dotyczy wyłącznie przypadków, w których pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu jest konieczne. Wnioskowane przez inwestora zamierzenie mogło zostać zrealizowane w oparciu o zgłoszenie. Nawet gdyby uznać, że tego typu uzgodnienie było wymagane, to stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu winno zostać wydane w formie postanowienia, co do którego skarżący kasacyjnie winien mieć prawo złożenia zażalenia. Doszło zatem do rażącego naruszenia uprawnień inwestora, którego

92 to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji, a winien je uwzględnić z urzędu.

93 Odnosząc się do ostatniego z podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie dostrzegł faktu, iż wnioskowane umieszczenie tablicy reklamowej nie jest nowym dotychczas niefunkcjonującym zamierzeniem inwestycyjnym. Skoro na terenie przedmiotowej nieruchomości istnieje już tablica reklamowa, to jej wymiana na nową o powierzchni zwiększonej o 1,5 % z całą pewnością nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

94 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

95 Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

96 Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

97 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369

98 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze,

99 że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu nie sprzeciwił się organ administracji publicznej, Sąd rozpoznał kasację

100 na posiedzeniu niejawnym.

101 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

102 Przechodząc do oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 6 p.b. Formułując zarzut naruszenia

103 art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji jakoby zamiar wykonania instalacji tablicy reklamowej przy obiekcie budowlanym niewpisanym do rejestru zabytków i nieznajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, uzasadniał nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie

104 z 29 ust. 2 pkt 6 p.b. nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych

105 i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tego typu roboty budowlane zgodnie

106 z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wymagają zgłoszenia. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie pozwala zaakceptować takiej jego wykładni, której rezultatem jest objęcie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę również robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic reklamowych na budynkach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, a nie wpisanych do rejestru zabytków. Bez wątpienia gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę również do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic reklamowych na budynkach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, dałbym temu wyraz w omawianym przepisie.

107 W niniejszej sprawie zgłoszeniem został objęty zamiar wykonania robót budowlanych polegających na demontażu istniejącej tablicy reklamowej o wymiarach 800 cm x 400 cm na zachodniej części elewacji budynku mieszkalnego przy ul. P. we Wrocławiu i instalacji w to miejsce na elewacji nowej tablicy reklamowej

108 o wymiarach 816 cm x 408 cm. Z uzyskanego w toku postępowania odwoławczego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (pismo

109 z dnia 19 września 2017 r.) wynika, że budynek, na którym inwestor zamierzał zainstalować tablicę reklamową nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Znajduje się on jedynie na obszarze historycznego układu urbanistycznego P. wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków, a także sam budynek wpisany jest do gminnej ewidencji budynków. Nie można zatem twierdzić, iż realizacja robót budowlanych wskazanych przez inwestora w zgłoszeniu z dnia 10 maja 2017 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że instalacja tablicy reklamowej na budynku wpisanym

110 do gminnej ewidencji budynków wymagała w niniejszej sprawie uzyskania pozwolenia na budowę.

111 Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 i ust. 7 p.b.

112 Jak wynika z art. 30 ust. 5 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej,

113 w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Z kolei z art. 30 ust. 7 p.b. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji

114 o warunkach zabudowy lub spowodować:

115 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

116 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

117 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

118 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

119 Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę, podzielił stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej oparte o opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, iż przedmiotowe zamierzenie wpłynie na pogorszenie stanu zachowania zabytku.

120 Art. 30 ust. 7 p.b. daje organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwość wniesienia sprzeciwu i zobowiązania do uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, które zwolnione są z tego obowiązku, jeżeli stwierdzi, możliwość naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub wskazanych w tym przepisie zagrożeń. Decyzja wydana na podstawie

121 art. 30 ust. 7 p.b. ma charakter uznaniowy i jej wydanie nie wymaga udowodnienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ obowiązany jest jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2377/15,

122 z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 665/09 oraz z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2377/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

123 Decyzje wydane w trybie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu tak jak każde inne, przy czym kontrola ta ogranicza się do ustalenia,

124 czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, a także czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic takiego uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie indywidualnymi okolicznościami danej sprawy.

125 W stanie faktycznym niniejszej sprawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę organ przyjmując, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest zabytkiem, powinien wykazać, że realizacja inwestycji może spowodować pogorszenie stanu zachowania tego zabytku. Jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie ocenił, iż wydając decyzję w trybie art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznające zgłoszenie inwestora wykazały możliwości wystąpienia takiej okoliczności. Rozstrzygnięcia te wydane zostały w oparciu o stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu wyrażone w piśmie z dnia 19 września 2017 r. Zdaniem organu konserwatorskiego przedmiotowa inwestycja skutecznie zmieni kontekst przestrzenny jakim jest historyczny układ urbanistyczny rejonu P., a także negatywnie wpłynie na stan zachowania samego obiektu. Bezkrytycznie przyjmując opinię konserwatora zabytków jako podstawę nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej, a za nimi również Sąd I instancji, pominęły istotną w niniejszej sprawie okoliczność, iż zasadniczo inwestor zamierzał dokonać instalacji nowej tablicy reklamowej w miejsce już istniejącej. Co trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, co najmniej wątpliwym wydaje się aby instalacja tablicy reklamowej o wymiarach

126 816 cm x 408 cm na elewacji budynku mieszkalnego, w miejsce już istniejącej tablicy reklamowej o wymiarach 800 cm x 400 cm, mogła powodować pogorszenie stanu zachowania tego obiektu budowlanego. Nie wskazano również w jaki sposób instalacja nowej tablicy reklamowej, w miejsce już istniejącej mogłaby zmienić kontekst przestrzenny jakim jest historyczny układ urbanistyczny rejonu P.

127 Uwzględnienie powyższych zarzutów skargi kasacyjnej skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku, a także decyzji Wojewody Dolnośląskiego

128 z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].

129 Jako nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania art. 39 ust. 3 p.b. oraz zarzut naruszenia

130 art. 133 w. zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a.

131 w zw. z art. 6 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 p.b.

132 Z art. 39 ust. 3 p.b. wynika, iż stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Autor skargi kasacyjnej błędnie utożsamia pozyskanie opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w toku postępowania odwoławczego z przeprowadzeniem postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w tym przepisie. Takiego postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadziły i stanowisko konserwatora zabytków nie było dla nich wiążące.

133 Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2

134 w związku z art. 201 k.c. Z art. 30 ust. 2 p.b. wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć m.i.n. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 1). Niekwestionowanym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że obiekt budowlany, na którym miałoby dojść do instalacji tablicy reklamowej stanowi współwłasność inwestora.

135 Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli

136 ma prawo do bezpośredniego korzystania z rzeczy wspólnej. Korzystanie z rzeczy wspólnej jest ograniczone tylko w ten sposób, że korzystanie przez jednego

137 ze współwłaścicieli nie może stanowić przeszkody w analogicznym korzystaniu przez innych współwłaścicieli (postanowienie SN z 21 listopada 1980 r., III CRN 166/80, OSNC 1981, nr 6, poz. 111). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zakresu zwykłego zarządu. Ustawodawca nie bez powodu pozostawił rozstrzygnięcie

138 tej kwestii orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2464/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

139 W rozpoznawanej sprawie montaż tablicy reklamowej na prawie całej szerokości elewacji budynku wymagał zgody jego wszystkich współwłaścicieli,

140 a takiej inwestor nie przedstawił zgłaszając zamiar wykonania robót budowlanych. Nie przedstawił jej również na pisemne wezwanie Wojewody Dolnośląskiego.

141 Tym samym Sąd I instancji trafnie zaakceptował ocenę organów administracji architektoniczno-budowlanej dotyczącą wad przedłożonego oświadczenia

142 o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie okoliczność ta stanowić mogła samodzielną podstawę do złożenia sprzeciwu od zgłoszenia z dnia 10 maja 2017 r., to jednoczesne nałożenie

143 na inwestora obowiązku uzyskania na budowę skutkować musiało uchyleniem rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej.

144 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

145 na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku,

146 a także decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2017 r.

147 nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1

148 w zw. Z art. 205 § 2 p.p.s.a.