Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1981/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1981/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA del. Zofia Flasińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 723/09 w sprawie ze skargi M. O. na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 1 czerwca 2006 r. nr XXXVIII/326/06 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygnatura akt IV SA/Wa 723/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) oddalił skargę

3 M. O. na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 1 czerwca 2006 r., nr XXXVIII/326/06 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

4 W uzasadnieniu WSA wskazał, że Rada Gminy Stare Babice w dniu 1 czerwca 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/326/06 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Babice,

5 a w dniu 2 kwietnia 2009 r. M. O. wniósł skargę do WSA na tę uchwałę.

6 W jej obszernym uzasadnieniu stwierdzono m. in., iż w czasie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Babice, skarżący wziął aktywny udział w procedurze uchwałodawczej i złożył wnioski

7 oraz uwagi do projektu studium, a w uwagach do projektu studium podniósł, że działka nr [...] jest nieruchomością zabudowaną i nie można traktować jej jako części miejskiego kompleksu leśnego. Wskazano również, iż projekt studium nie uwzględnia stanu prawnego gruntu skarżącego oraz, że w tekście studium posłużono się nieznanym ustawie pojęciem "dolesienia", podczas gdy przepisy o lasach posługują się pojęciem "zalesienie". Zarzucono, że oznaczenie graficzne i nazewnictwo przyjęte

8 w projekcie studium wobec działki nr [...] jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233). Skarżący podniósł również, że rozpatrując jego wnioski do projektu studium całkowicie pominięto względy interesu prywatnego obywatela, przyznając bezwzględny prymat interesowi publicznemu. W konsekwencji zgłoszonych zarzutów wniesiono o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

9 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stare Babice wniosła o oddalenie skargi odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi i wskazując na ich bezzasadność.

10 W piśmie z dnia 9 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazał,

11 iż działki nr [...] i [...] z obrębu Janów w dacie uchwalania zaskarżonego studium

12 oraz obecnie nie wchodzą w skład Lasu Bemowskiego oraz nie były i nie są objęte planem urządzenia tego lasu a stan faktyczny nieruchomości w znacznej części

13 nie kwalifikuje jej do zalesienia ponieważ obszar o powierzchni około 5 ha, to jest 23 % powierzchni tej nieruchomości objęty jest trwałą zabudową kubaturową, od której Wójt Gminy Stare Babice naliczył w roku 2009 podatek od nieruchomości za grunty zabudowane i budynki. Podkreślono również, iż na terenie działek nr [...] i [...]

14 nie obowiązują żadne ustalenia ochronne aktów wyższego rzędu z zakresu ochrony środowiska nakazujące władzom gminy przeznaczenie w studium całego terenu

15 tej nieruchomości na cele "zalesienia". W szczególności nie wynika to z przepisów dotyczących Kampinoskiego Parku Narodowego, obszaru chronionego krajobrazu

16 ani istniejących rezerwatów. Obszaru tego nie zaliczono również do kategorii Natura 2000. Las Bemowski nie jest jednolitym kompleksem leśnym, lecz na jego terenie znajduje się zarówno zabudowa kubaturowa jak i tereny komunikacji. Działający

17 w imieniu Skarbu Państwa zarządca Lasu Bemowskiego, przed uchwaleniem zaskarżonego studium, wskazywał sugerowane, dopuszczalne przeznaczenie działki

18 nr [...], możliwe do realizacji przez prywatnego właściciela i niekolidujące z funkcją leśną, tj. rekreacja, wypoczynek, edukacja ekologiczna, ogrody działkowe i zabudowa jednorodzinna ekstensywna.

19 Rozpatrując powyższą skargę Sąd I instancji wskazał, że jest ona niezasadna, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób rozumiany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

20 (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako: usg). Sąd podał dalej,

21 że w rozpatrywanej sprawie teren przedmiotowej nieruchomości jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Stare Babice z dnia 25 maja 2000 r. nr XX/232/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części gminy Stare Babice w zakresie wsi Janów i choć powołana uchwała w sprawie planu miejscowego wydana została przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie studium, o tyle ustalenia studium

22 - z mocy art. 9 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

23 i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp) - będą musiały być uwzględnione przez Radę Gminy Stare Babice

24 w przypadku podejmowania jakichkolwiek prac planistycznych dotyczących obszaru objętego powołaną uchwałą w sprawie planu miejscowego. WSA wskazał,

25 że w przedstawionym stanie faktycznym ustalenie dla nieruchomości skarżącego

26 w zaskarżonej uchwale funkcji leśnej i do zalesienia jako pośrednio ingerujące

27 w wykonywanie przez skarżącego prawa własności nieruchomości znajduje uzasadnienie w obowiązującym prawie i gmina w wystarczający sposób wyjaśniła konieczność dokonania takiej ingerencji poprzez treść zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie takiej funkcji przez gminę znajduje przede wszystkim uzasadnienie faktyczne w okoliczności, iż przedmiotowe działki gruntu położone są

28 w granicach kompleksów leśnych poddanych kwalifikowanej ochronie jak Otulina Kampinoskiego Parku Narodowego oraz Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu, a ponadto znajdują się pomiędzy dwoma obszarami rezerwatu przyrody "Łosiowe Błota". WSA podkreślił, że okoliczność ta była wskazywana w korespondencji kierowanej do skarżącego w toku procedury opracowywania projektu zaskarżonej uchwały jak również była rozważana w ramach publicznej dyskusji nad projektem studium przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2006 r. Zdaniem WSA, wprawdzie Plan Urządzenia Lasu Bemowskiego nie obejmuje działki gruntu skarżącego, ale tylko dlatego, iż w czasie jego sporządzenia działka ta nie stanowiła własności miasta

29 st. Warszawy, lecz znajdowała się w użytkowaniu jednostki wojskowej. Ponadto, omawiana kwestia była przedmiotem dyskusji na posiedzeniu Rady Gminy Stare Babice w dniu 1 czerwca 2006 r. przez podjęciem zaskarżonej uchwały, w której przedstawiono zarzuty zgłoszone przez skarżącego oraz argumentację mają przemawiać

30 za ich nieuwzględnieniem. WSA stwierdził, że powyższe wskazuje, iż ustalenie funkcji leśnej i do zalesienia nieruchomości skarżącego zostało przed podjęciem zaskarżonej uchwały rozważone przez gminę i w konsekwencji ustalenie to znajduje uzasadnienie także w obowiązującym prawie. W szczególności, z art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp wynika,

31 iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych

32 i leśnych. Zdaniem WSA, jakkolwiek więc w skardze zarzucono zignorowanie

33 w zaskarżonej uchwale stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, skutkujące naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 upzp, to jednak konieczność uwzględniania

34 w planowaniu przestrzennym wszystkich warunków określonych w art. 1 ust. 2 upzp skutkuje dokonywaniem przez radę gminy wyboru, którym z warunków, będących często we wzajemnej konkurencji, przyznać pierwszeństwo w ich osiągnięciu względem pozostałych okoliczności wymienionych w powołanym przepisie. WSA podkreślił,

35 że w zakresie przeznaczania nieruchomości na cele leśne podstawowym aktem prawnym jest ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U.

36 z 2005 r., nr 45, poz. 435 ze zm. - dalej jako: ul), w której - według art. 14 ust. 2

37 - wskazano, że do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności grunty wymienione w tym przepisie.

38 Z cytowanej treści art. 14 ust. 2 ul wynika zatem, iż na cele leśne mogą być przeznaczone m. in. tzw. inne grunty nadające się do zalesienia, co oznacza, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności" nie wyklucza przeznaczenia

39 na cele leśne także innych gruntów aniżeli grunty wyliczone w powołanym przepisie

40 i właśnie położenie przedmiotowej nieruchomości skarżącego wśród chronionych kompleksów leśnych pomiędzy terenami rezerwatu przyrody "Łosiowe Błota" uprawniało gminę Stare Babice do uznania tej nieruchomości, jako "inny grunt" w rozumieniu powołanego wyżej art. 14 ust. 2 ul., nadający się do zalesienia, aby w konsekwencji tego, pomimo częściowego zabudowania tej nieruchomości obiektami, które nie są już wykorzystywane na cele, dla których zostały wzniesione, wobec całej nieruchomości przyznać pierwszeństwo w konieczności osiągnięcia warunku określonego w art. 1

41 ust. 2 pkt 3 upzp kosztem uwzględnienia w mniejszym zakresie warunku określonego

42 w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 upzp. WSA dodał także, iż według art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy

43 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r.,

44 nr 121, poz. 1266 ze zm. - dalej jako: uoril), ochrona gruntów leśnych polega

45 m. in. na przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej. Tym samym, ustalenie dla przedmiotowej nieruchomości funkcji leśnej i do zalesienia znajduje uzasadnienie prawne w art. 1

46 ust. 2 pkt 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1 - 3 upzp w związku z art. 14 ust. 2 ul i w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 uoril na tle stwierdzonego stanu faktycznego tej nieruchomości

47 i jej otoczenia. WSA za niezasadny uznał również zarzut skargi naruszenia przez Radę Gminy Stare Babice art. 12 ust. 1 upzp poprzez nierozpatrzenie uwag skarżącego zgłoszonych do projektu studium, ponieważ - wbrew twierdzeniom skargi - uwagi te zostały przez radę gminy rozpatrzone.

48 Wnosząc skargę kasacyjną zaskarżono ww. wyrok WSA w całości i zarzucono mu: 1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi,

49 a więc a) art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa)

50 przez jego błędną wykładnię i uznanie gminy Stare Babice za stronę postępowania

51 oraz niewłaściwe zastosowanie przez uznanie wójta gminy za przedstawiciela strony postępowania; b) art. 31 § 2 ppsa przez jego niezastosowanie i niewezwanie wójta gminy do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu rady gminy; c) art. 31 § 3 ppsa przez jego niezastosowanie i niezniesienie postępowania prowadzonego

52 bez prawidłowego umocowania przedstawiciela strony; d) art. 141 § 4 ppsa

53 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci niepodania

54 i niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; e) art. 147 § 1 ppsa

55 przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik postępowania;

56 2) naruszenie prawa materialnego tj. a) art. 101 usg poprzez jego błędną wykładnię

57 i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała

58 nie narusza interesu prawnego skarżącego; b) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia

59 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: kc)

60 poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego; c) art. 1 ust. 2 pkt 6 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego nieruchomości;

61 d) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp przez jego niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały z zakresu planowania przestrzennego, naruszającej prawo własności nieruchomości; e) art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie

62 i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w sprawie studium uwarunkowań

63 i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; f) art. 10

64 ust. 1 pkt 8 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej oceny stanu prawnego gruntu; g) art. 10 ust. 2 pkt 2 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie

65 i uznanie, że wyłączenie spod zabudowy terenu trwale zabudowanego oraz włączenie go do obszaru lasu/do zalesienia nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości i wreszcie h) art. 3 pkt 1 i 2 ul poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

66 i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w sprawie studium uwarunkowań

67 i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustalającej przeznaczenie leśne

68 i "dolesienie" na terenie trwale zabudowanym. Biorąc powyższe pod uwagę strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania jak również zasądzenia kosztów postępowania

69 od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że opierając wyrok na okoliczności, iż "nieruchomość skarżącego znajduje się w granicach obszarów chronionych" należało podać przepisy aktów prawnych tworzących te obszary, z których wynikałby zakaz zagospodarowania nieruchomości skarżącego na cele nieleśne. Przepisy rozporządzeń w sprawie KPN i WOChK ograniczają przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych istniejących w czasie

70 ich wejścia w życie. Grunt działek nr [...] i [...] w owym czasie lasem nie był, a zatem zakaz ten ich nie dotyczy, a więc Sąd nie miał podstaw w tej kwestii opierać się

71 na tezie, że skoro grunt nie był leśny, gdyż pełnił funkcje związane z obronnością kraju, to w sferze przepisów ochronnych był lasem. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi

72 I instancji także to, że nie wskazał On żadnego przepisu, nakazującego z mocy prawa przeznaczenie gruntów w sąsiedztwie rezerwatów wyłącznie na cele leśne, z zakazem jakiejkolwiek innej funkcji. Zdaniem strony skarżącej, rezerwaty "Łosiowe Błota" otuliny nie posiadają, pomimo że sąsiadują bezpośrednio nie tylko z zabudowaną i intensywnie eksploatowaną w czasie ich utworzenia, działką nr [...] jak i z osiedlem mieszkaniowym Latchorzew. Z mapy wynika, że zabudowa na osiedlu Latchorzew położona jest nawet bliżej południowej części rezerwatu niż działka nr [...]. Strona skarżącą podniosła,

73 że jeżeli prawnie dopuszczalne było wybudowanie osiedla Latchorzew tak blisko rezerwatu, to być może, sąsiedztwo to nie wyklucza wprowadzenia innych funkcji, oprócz leśnych, na działce nr [...]. Strona skarżąca podniosła również, że analiza uzasadnienia wyroku wykazuje, iż argumenty prawne uzasadniające oddalenie skargi Sąd zaczerpnął wyłącznie z zaskarżonej uchwały w sprawie studium oraz z protokołu

74 z rozpatrywania uwag do studium, a zaniechano natomiast rozważyć status prawny terenu na podstawie obowiązującego prawa. Według strony skarżącej Sąd dokonał ponadto niewłaściwej oceny stanu faktycznego nieruchomości, bowiem wbrew materiałowi dowodowemu przedstawionemu przez stronę skarżącą, uznał, że grunt działki nr [...] nadaje się do zalesienia. Poza tym, także wbrew twierdzeniom WSA, teren działki nr [...] i [...] nie należy do Lasu Bemowskiego, a o jej wyodrębnieniu

75 z tego lasu decyduje stan faktyczny gruntu, czyli jego trwałe zabudowanie

76 a nie pełnione w przeszłości funkcje wojskowe. Strona skarżąca zarzuciła także WSA, że Sąd dokonał niewłaściwej wykładni art. 101 ust. 1 usg i niewłaściwie ten przepis zastosował. Niewłaściwa wykładnia powyższego przepisu polegała na tym, że Sąd

77 nie uznał naruszenia interesu prawnego skarżącego ustaleniami studium, dotyczącymi przeznaczenia na las prywatnej nieruchomości trwale zabudowanej o znacznych rozmiarach, zaś błędne zastosowanie art. 101 ust. 1 usg przejawiło się w oddaleniu skargi na uchwałę, w wyniku jej niewłaściwej oceny prawnej jako aktu zgodnego

78 z obiektywnym porządkiem prawnym. Poza tym WSA ocenił uchwałę jako zgodną

79 z obiektywnym porządkiem prawnym, pomimo zaniechania zbadania rzeczywistego stanu prawnego obszaru oraz w wyniku nieuwzględnienia jego stanu faktycznego, udowodnionego przez stronę skarżącą. Zdaniem strony skarżącej, WSA naruszył także art. 140 kc przez jego niezastosowanie i zaakceptowanie bezprawnego ograniczenia prawa własności nieruchomości uchwałą rady gminy, pomimo że nie obowiązują przepisy ochronne nakazujące wprowadzenie takich ograniczeń do zaskarżonej uchwały. Z kolei niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 6 upzp polegało na tym,

80 że Sąd I instancji, aczkolwiek dostrzegł zagadnienie walorów ekonomicznych nieruchomości skarżącego, to jednak uznał, że nie mogą być uwzględnione na skutek ograniczeń wynikających z jej lokalizacji. Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt upzp przez WSA polegało na przyznaniu prymatu domniemanym ograniczeniom zagospodarowania terenów na obszarach chronionych nad prawem własności nieruchomości, naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp - na uznaniu zgodności z prawem uchwały w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nieuwzględniającej dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, zaś naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 upzp wynikało z błędnego uznania przez WSA,

81 iż dla gruntu skarżącego obowiązują przepisy ochronne, uniemożliwiające jakiekolwiek zagospodarowanie inne niż leśne, nawet niekolidujące z leśnym. Kolejne zarzuty strony skarżącej dotyczyły naruszenia przez WSA art. 10 ust. 2 pkt 2 upzp polegające

82 na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, gdyż w wyniku błędnych ustaleń

83 w zakresie stanu faktycznego i prawnego gruntu oraz niedokonania ustaleń w zakresie rzeczywistych ograniczeń, wprowadzonych przez rozporządzenia w sprawie obszarów chronionych WSA uznał za zgodne z prawem całkowite wyłączenie nieruchomości skarżącego spod zabudowy. WSA naruszył także art. 3 pkt 1 i 2 ul, bowiem niewłaściwie zastosował ustawowe kryteria uznania gruntów za leśne, gdyż uznał,

84 że nieruchomość skarżącego jest obecnie lasem i może być przeznaczona w aktach planowania na cele leśne. Strona skarżąca podtrzymała w skardze kasacyjnej

85 swój zarzut dotyczący braku umocowania Wójta Gminy Stare Babice do występowania przed Sądem w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy i wynikających

86 stąd negatywnych konsekwencji dla bytu skarżonego postępowania. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez jego błędną wykładnię, poprzez uznanie, że wystarczającym wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg oraz brak przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Błędna wykładania art. 141

87 § 4 ppsa doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania w ten sposób, że w wyroku oddalającym skargę powołano ogólnie nazwy obszarów chronionych, z istnienia których rzekomo wynikają ograniczenia dla zagospodarowania nieruchomości skarżącego,

88 nie podano natomiast podstawy prawnej dla tych ograniczeń w postaci konkretnych przepisów rozporządzeń wprowadzających obszary chronione, które uzasadniają utrzymanie ściśle leśnej funkcji terenu. Podniesione i uzasadnione powyżej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, doprowadziły - zdaniem strony skarżącej - w konsekwencji do naruszenia przez WSA art. 147 § 1 ppsa

89 przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na uchwałę rady gminy bezprawnie naruszającą interes prawny skarżącego, niezgodną z obiektywnym porządkiem prawnym oraz przekraczającą granice władztwa planistycznego gminy.

90 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

91 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę

92 w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W tej sprawie przesłanki nieważności

93 nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko

94 w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 32 ppsa przez jego błędną wykładnię i uznanie

95 gminy Stare Babice za stronę postępowania oraz niewłaściwe zastosowanie

96 przez uznanie wójta gminy za przedstawiciela strony postępowania, art. 31 § 2 ppsa

97 przez jego niezastosowanie i niewezwanie wójta gminy do złożenia pełnomocnictwa

98 do działania w imieniu rady gminy oraz art. 31 § 3 ppsa przez jego niezastosowanie

99 i niezniesienie postępowania prowadzonego bez prawidłowego umocowania przedstawiciela strony NSA wskazuje, że są one bezzasadne. Strona skarżąca

100 nie zauważyła bowiem, że w § 2 Uchwały Nr XXIX/274/09 Rady Gminy Stare Babice

101 z dnia 30 kwietnia 2009 r. znajduje się upoważnienie dla wójta gminy

102 do reprezentowania rady gminy przed sądami administracyjnymi w przypadku złożenia skargi przez zainteresowanego autora wezwania do usunięcia naruszenia prawa,

103 a więc właśnie stronę skarżącą w niniejszej sprawie (karta 72 akt sądowych).

104 Tym samym nie znajdują potwierdzenia zarzuty dotyczące błędów w reprezentacji rady gminy, a w konsekwencji - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie było żadnych powodów do znoszenia postępowania, gdyż było ono prowadzone w sposób prawidłowy.

105 Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez jego błędną wykładnię

106 i niewłaściwe zastosowanie w postaci niepodania i niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, także on nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie Sądu I instancji zawierało prawidłową ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, a WSA poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte.

107 Niewątpliwie tym samym prawidłowo zastosowano kolejny przepis prawa procesowego - art. 147 § 1 ppsa, a wskazując precyzyjniej - go nie zastosowano. Zgodnie z tą normą Sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa

108 w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ppsa, stwierdzając nieważność tej uchwały lub aktu w całości

109 lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem zaskarżenia

110 w tej sprawie była uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia studium a więc uchwała

111 o jakiej mowa art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, niestanowiąca aktu prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości NSA, że Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach

112 z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części

113 albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, uchwała rady gminy w sprawie studium była prawidłowa, nie zmaterializowały się przesłanki zastosowania art. 147 § 1 ppsa (a więc przepis ten nie został zastosowany), a nie dostrzegając naruszenia prawa skarżoną uchwałą WSA mógł tylko rozstrzygnąć w jeden sposób - a więc oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa

114 jak prawidłowo uczynił.

115 WSA nie naruszył również "prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

116 i niewłaściwe zastosowanie art. 101 usg i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego". Sąd I instancji w sposób wyczerpujący wskazał na przesłanki zastosowania w sprawie tego przepisu usg. Należy także podkreślić, że strona skarżąca w sposób wadliwy sformułowała niniejszy zarzut. Abstrahując już od faktu, że zarzut ten dotyczy naruszenia przepisu postępowania

117 a nie przepisu prawa materialnego, należy wskazać, że uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego nie może stanowić naruszenia

118 tego przepisu. Przepis ten wskazuje przecież, iż każdy, czyj interes prawny

119 lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu polegać mogłoby więc na np. odmowie uznania istnienia interesu prawnego strony skarżącej w niniejszym postępowaniu (co oczywiście

120 nie miało miejsca) a nie na oddaleniu skargi ze względu na fakt, że naruszenie interesu prawnego skarżącego było przez Radę Gminy Stare Babice uprawnione,

121 jako znajdujące uzasadnienie w prawie.

122 Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie

123 art. 140 kc i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącego nieuzasadnione względami interesu publicznego, NSA w pełni akceptuje argumentację Sądu I instancji i w tym zakresie uznaje ją za własną. M. O. został ograniczony w prawie korzystania

124 z własnej nieruchomości, ale dlatego, że została spełniona przewidziana w Konstytucji przesłanka ograniczenia korzystania z prawa własności. Należy także podkreślić,

125 że ustalenia zawarte w studium, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowiąc jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w przepisie art. 140 kc swobody w wykonywaniu prawa własności (por. wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OwSS z 2000 r., nr 1, s. 4). Powołany wyżej

126 art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie świadczy o tym, iż trafna była ocena dokonana przez Sąd I instancji, wskazująca,

127 że uchwalenie studium mieści się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. NSA w pełni akceptuje także poglądy wyrażone

128 w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, wskazujące, że choć własność

129 jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie, w trafnej ocenie Sądu I instancji, wyżej cenioną wartością jest potrzeba interesu publicznego. Sąd podziela tu pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy

130 w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą bowiem ograniczać również uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (na przykład prawo własności) jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

131 Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, NSA nie dostrzega tego naruszenia w postępowaniu WSA, a argumentację WSA dotyczącą tego zarzutu w pełni akceptuje i uznaje za własną. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, że WSA dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Przeciwnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, lecz brał także pod uwagę, że chociaż we wskazanym przepisie ustawodawca nakazuje w planowaniu przestrzennym uwzględniać także walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, to jednak konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennym wszystkich warunków określonych w art. 1 ust. 2 upzp skutkuje dokonywaniem przez radę gminy wyboru, którym z warunków będących często

132 we wzajemnej konkurencji, przyznać pierwszeństwo w ich osiągnięciu względem pozostałych okoliczności wymienionych w powołanym przepisie. Takiego wyboru rada gminy winna dokonywać na podstawie oceny stanu faktycznego w ramach regulacji prawnych normujących daną okoliczność wymienioną w art. 1 ust. 2 upzp. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji trafnie uznał, że przyznanie pierwszeństwa

133 w konieczności osiągnięcia warunku określonego w art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp kosztem uwzględnienia w mniejszym zakresie warunku określonego w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 upzp było uprawnione i czyniąc to Rada Gminy Stare Babice nie naruszyła prawa.

134 Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać też należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp. Przepis ten, nakazujący uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności

135 ma charakter normy ogólnej, której naruszenia można dowodzić poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa naruszonych w toku planowania przestrzennego,

136 a tego nie czyni się w skardze kasacyjnej. Z ogólnych zasad wynikających z omawianej regulacji nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzenia zapisami planu ograniczeń w sposobie wykonywania własności, które w konsekwencji prowadzą

137 do zmniejszenia ekonomicznej wartości danej działki wchodzącej w skład terenu objętego planem.

138 Nie można również zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych w niej przepisów art. 10 upzp w związku z projektowanym wyłączeniem spod zabudowy spornego obszaru - działek skarżącego. WSA nie naruszył art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu jak również art. 10 ust. 1 pkt 8 upzp

139 przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej oceny stanu prawnego gruntu, bowiem - jak wskazano już powyżej - Sąd I instancji miał cały czas na uwadze sytuacje faktyczną (dotychczasowe przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia) i prawną (stan prawny) spornych działek. Ocena uchwały dokonana przez WSA była zaś

140 - według NSA - dokonywana cały czas przez pryzmat aktualnej sytuacji faktycznej

141 i prawnej terenu należącego do skarżącego. Oczywiście - jak wynika z samego faktu skarżenia wyroku WSA - ta ocena dokonana przez Sąd I instancji nie jest akceptowana przez stronę skarżącą, ale ten brak akceptacji nie zmienia faktu, że WSA działał zgodnie z literą prawa. Jeszcze raz należy powtórzyć, że uprawnienia rady gminy określone w art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp, doktrynalnie zwane władztwem planistycznym dawały gminie prawo do spornego w sprawie przeznaczenia gruntów skarżącego w studium i skoro gmina władztwa tego nie nadużyła, ani nie złamała prawa, WSA nie mógł kwestionować skarżonej uchwały gminy. Tym samym NSA

142 nie zgadza się z zarzutem jakoby WSA w swojej ocenie zaskarżonej uchwały

143 nie uwzględnił kwestii dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu jak również błędnie uznał, iż dla gruntu skarżącego obowiązują przepisy ochronne, uniemożliwiające jakiekolwiek zagospodarowanie inne niż leśne, nawet niekolidujące z leśnym. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA, ww. przesłanki (stan faktyczny i prawny) były Sądowi I instancji znane i brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej uchwały, ale WSA uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy rada gminy miała prawo wyżej nad interesem indywidualnym skarżącego postawić interes społeczny gminy, a w szczególności wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. NSA dodaje też,

144 że ustawodawca dopuszcza możliwość wprowadzenia w planie miejscowym uregulowań powodujących zmniejszenie wartości określonej działki czy też nawet całego kompleksu działek, przewidując równocześnie możliwość domagania się w takiej sytuacji przez właściciela, czy wieczystego użytkownika stosownej rekompensaty

145 od gminy, co sprawia, że prawa skarżącego są chronione.

146 Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) przepisy art. 10 ust. 2, a zwłaszcza przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 upzp, zasadnie wychodząc z założenia, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być

147 - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 upzp - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana

148 w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy. Należy podkreślić, że przedmiotem oceny WSA nie była okoliczność

149 czy ustalenie określonej funkcji terenu w zaskarżonej uchwale jest jedyne z możliwych, lecz to, czy ustalenie konkretnej funkcji znajduje umocowanie w obowiązującym prawie

150 i zostało przez gminę należycie rozważone i uzasadnione. Trzeba więc powtórzyć

151 za WSA, że "o ile więc zaskarżona uchwała ustaleniem funkcji leśnej narusza interes prawny skarżącego, o tyle naruszenie to znajduje umocowanie w powołanych wyżej przepisach prawa ze względu na szczególny stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości i jej otoczenia, jako terenu położonego wewnątrz kompleksu leśnego, który to kompleks podlega kwalifikowanej ochronie. Sama zaś zabudowa

152 tej nieruchomości wynika z dotychczasowego sposobu wykorzystywania jej na cele obronne, i właśnie ze względu na te cele, ich realizacja nastąpiła pośród kompleksu leśnego. Gdy zatem realizacja tych celów została zaniechana, otoczenie przedmiotowej nieruchomości uprawnia gminę do zachowania jego walorów przyrodniczych także poprzez wyznaczenie na nieruchomości skarżącego jednorodnej funkcji możliwego zagospodarowania z leśnym jej otoczeniem". Odpowiadając na wskazany zarzut skargi należy podkreślić, że ani a WSA ani NSA nie kwestionują, że wyłączenie spod zabudowy terenu trwale zabudowanego oraz włączenie go do obszaru

153 lasu/do zalesienia narusza interes prawny właściciela nieruchomości. Sądy obu instancji uznają jednak, że naruszenie tego interesu jest legalne, a Rada Gminy Stare Babice nie naruszyła prawa swoja uchwałą, korzystając z posiadanego władztwa planistycznego.

154 Wreszcie jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 ul

155 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały

156 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustalającej przeznaczenie leśne i "dolesienie" na terenie trwale zabudowanym, także on nie znajduje uzasadnienia. Kwestia "zalesiania" gruntów została uregulowana w art. 14 ul, a więc ustalając przeznaczenie leśne i "dolesienie" na terenie trwale zabudowanym rada gminy nie mogła naruszyć art. 3, który wskazuje tylko co jest lasem w rozumieniu ul.

157 W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.