Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 1976/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 1976/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II SA/Op 253/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 7 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] odrzucającą zgłoszenie zanieczyszczenie powierzchni ziemi na działce nr ewid. [...] i [...] położonej w P..

3 W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, że zgłoszenie podlegało odrzuceniu bowiem zostało dokonane z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej ustawą.

4 Sąd podniósł, że wymieniony przepis jako jedną z przesłanek skutecznego złożenia zgłoszenia wymienia zachowanie zawartego w tym przepisie terminu, który w ocenie Sądu jest terminem materialnym i wobec tego nie ma w stosunku do niego zastosowania art. 57 k.p.a. Władający powierzchnią ziemi, aby mógł zostać zwolniony z obowiązku rekultywacji, musi dokonać zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. i od zachowania tego terminu zależy skuteczności wszczęcie postępowania administracyjnego. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, zatem datą dokonania zgłoszenia, o której jest mowa w art. 12 ust. 1 ustawy jest dzień zgłoszenia (doręczenia) żądania właściwemu staroście. O ile zatem termin ten nie zostanie dochowany, to wówczas uznać trzeba, że nie zostały spełnione warunki formalne, a co za tym idzie wniosek taki podlega odrzuceniu w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 ustawy. W rozpoznanej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu administracji w dniu 2 lipca 2004 r. co oznacza, że termin przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy nie został dochowany Trafne jest w tych okolicznościach rozstrzygnięcie organu o odrzuceniu zgłoszenia.

5 Nadto w uzasadnieniu wyroku powołując się na orzecznictwo i doktrynę, Sąd I instancji odniósł się do kwestii przejęcia przez [...], pod tytułem sukcesji generalnej, praw i obowiązków Spółki A. stojąc na stanowisku, że art. 463 § 3 kodeksu handlowego nie zawiera wyłączenia obowiązków o charakterze administracyjnym.

6 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. w P., zaskarżając ten wyrok w całości.

7 Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

8 naruszenie prawa materialnego - art. 12 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że zawarty w tym przepisie termin do dokonania zgłoszenia jest terminem materialnoprawnym, gdy tymczasem należy traktować go jako termin procesowy,

9 naruszeniu prawa materialnego - art. 465 § 3 kodeksu handlowego poprzez przyjęcie, że [...] S.A. w P., jako władający nieruchomością, jest następcą prawnym Spółki A. i z tego tytułu przejął obowiązki po swym poprzedniku w zakresie rekultywacji powierzchni ziemi,

10 naruszenie "przepisów postępowania" - poprzez niezastosowanie art. 57 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 k.p., bliżej nie przywołując argumentacji dotyczącej tego naruszenia.

11 Podnosząc powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

14 Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację, dotyczącą sposobu interpretacji art. 12 ust. 1 ustawy. Przepis ten ustanawia jedną z formalnych przesłanek, które warunkują przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwalniają aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. Przesłanką tą jest między innymi dokonanie zgłoszenia w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W omawianym przepisie użyto sformułowania, iż władający powierzchnią ziemi "jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r." i takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę odnośnie istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymieniona datą, a dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a.

15 Zgłoszenie inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ((Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Wobec powyższego zgłoszenie jest niewątpliwie formą zainicjowania postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi. W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjująca postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten winien je odrzucić. Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Wpis zgłoszenia do określonej ewidencji, pomimo że w omawianym przypadku nie przybiera formy decyzji ani też postanowienia, jest niewątpliwie czynnością podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującą sytuację prawną adresata zgłoszenia, w tym zakres jego praw i obowiązków.

16 W związku z tym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś - jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną - procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to zatem zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Przewidziany w art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Nie sposób zatem, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, uznać za trafną prezentowanej przez wnoszącego skargę argumentacji, iż wspomniany termin ma charakter procesowy. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, iż w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji, dotyczących ich przywracania.

17 Nie jest również uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 465 § 3 kodeksu handlowego. Należy podzielić stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji, iż z mocy tego przepisu dochodzi do sukcesji również praw o charakterze publicznoprawnym, jednak kwestia ta o czym poniżej ma tylko znaczenie uboczne i nie mogła determinować oceny legitymacji skarżącej Spółki w zakresie skutecznego dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na podstawie art. 12 ustawy.

18 Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 października 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.

19 Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.

20 Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

21 Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

22 Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art. 12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.

23 Całkowicie nieuzasadniony jest też zarzut określony w skardze kasacyjnej jako "naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie przepisów art. 57 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 3 k.p.a." bowiem przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd I instancji nie stosował a wyłącznie przywołał je oceniając legalność zaskarżonej decyzji i podzielając trafność stanowiska organu administracji(iż termin wymieniony w art.12 ust. 1 ustawy jest terminem materialnym i wobec tego nie ma do niego zastosowania art. 57 k.p.a.

24 Z przyczyn wymienionych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.