Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2663/13 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2663/13, po rozpoznaniu skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] września 1997 r., znak [...] Wójt Gminy P. zatwierdził indywidualny projekt budowlany i udzielił Z. C. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego o kubaturze 235 m³, powierzchni zabudowy 80 m² i powierzchni użytkowej 62 m² na działce położonej w K., nr ew. gruntów [...] wskazując, że działa zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Pionki zatwierdzonym uchwałą Nr XXXI/142/94 Rady Gminy w Pionkach z dnia 26 maja 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Radomskiego nr 10 poz. 92 z dnia 5 lipca 1994 r.).

5 Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. H. M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, że nie brała udziału w postępowaniu, jak również nie brali w nim udziału właściciele pozostałych sąsiednich działek. W piśmie z dnia 25 czerwca 2012 r. H. M. sprecyzowała, iż żąda unieważnienia tej decyzji.

6 Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ uznał, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej zwanej "k.p.a.") wobec braku prawidłowego określenia stron postępowania, w szczególności następców prawnych zmarłego B. M., właściciela sąsiedniej nieruchomości.

7 Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] września 1997 r. W ocenie organu, pomimo prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/142/94 Rady Gminy w Pionkach z dnia 26 maja 1994 r., decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414). Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduję się jedynie wniosek Z. C. z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest natomiast samej decyzji o warunkach zabudowy. Także z informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy w P. wynika, że nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...] na rzecz Z. C.. Niedysponowanie przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę należy uznać za rażąco naruszające art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności.

8 Organ stwierdził także, że usytuowanie spornego budynku gospodarczo-garażowego w granicy działki jest sprzeczne § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46). Z akt sprawy nie wynika, by inwestor uzyskał zgodę właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jak również postanowienia właściwego organu o dopuszczalności usytuowania budynku w jej granicy. Także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pionki, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/142/94 Rady Gminy w Pionkach z dnia 26 maja 1994 r., nie wynika, aby można było sytuować budynki w odległościach innych niż określonych w § 12 rozporządzenia. Z tych względów organ uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, co zobowiązywało Wojewodę Mazowieckiego do stwierdzenia jej nieważności.

9 Za nieuzasadniony uznano zarzut H. M. dotyczący braku jej udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem stanowi on przesłankę do wznowienia postępowania i nie mógł być uwzględniony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Organ stwierdził nadto, że w okolicznościach sprawy nie można mówić o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, nie zaistniały też negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

10 Rozpatrując odwołanie Z. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę wydano w sytuacji, gdy inwestor nie złożył wymaganej przepisami prawa decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi to rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazano przy tym, że na terenie miejscowości K., w której zaprojektowano sporną inwestycję, obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

11 W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w projekcie budowlanym spornej inwestycji brak jest co prawda dokumentacji, która wskazywałby na możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami działki sąsiedniej, co stanowi uchybienie przepisom art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 6 rozporządzenia, jednakże nie ma to charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej – zabudowanej lub takiej, na której projektuje się zabudowę, to nie sposób uznać, aby rażącym naruszeniem prawa było usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką niezabudowaną. Skutki tego rodzaju uchybienia są możliwe do zaakceptowania.

12 Organ wskazał również, że w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nie uwzględniono, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. P 11/00 przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację budynku w odległościach mniejszych niż określone w ust. 4, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

13 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Z. C., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Podniósł, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę było niezłożenie przez niego wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże przesłanka ta nie została wskazana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w czasie, gdy organ ten rozpoznawał sprawę po raz pierwszy. Podkreślono, że dokumentacja przedstawiona organowi jest niekompletna, albowiem skarżący uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] i dopiero po jej uzyskaniu wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący odnalazł tylko niektóre fragmenty dokumentacji, które przedłożył u Wojewody Mazowieckiego, ale nie może ponosić konsekwencji nieprawidłowości w przechowywaniu akt i dokumentacji w Gminie P..

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

15 W motywach wyroku uwzględniającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem prawa i jako taka podlega uchyleniu. Sąd nie podzielił argumentacji organu, zgodnie z którą brak decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji czyni decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, brak tej decyzji stanowi wadę formalną – brak dokumentu niezbędnego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak niniejsze postępowanie poddaje kontroli tę decyzję nie w trybie zwykłym, lecz w trybie nieważnościowym – nadzwyczajnym, w którym tylko kwalifikowane wady decyzji kontrolowanej mogą skutkować jej wyeliminowaniem poprzez stwierdzenie nieważności. Przesłanką oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie powinien być sam fakt braku formalnego, ale ewentualne ustalenie niedopuszczalności inwestycji w świetle przepisów regulujących zagospodarowanie terenu, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania terenu obowiązującego dla nieruchomości objętej inwestycją w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę.

16 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) według stanu prawnego na dzień wydania decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] września 1997 r. o pozwoleniu na budowę w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej zwanej "k.p.a.") przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo niedysponowania przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

17 W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

18 W uzasadnieniu kasator podkreślił, że podnoszona przez Sąd okoliczność, iż na obszarze objętym sporną inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załączenia jej do wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wadliwość decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] września 1997 r., polegająca na braku decyzji o warunkach zabudowy, nie może być konwalidowana w postępowaniu nieważnościowym, poprzez dokonanie oceny tego, czy w świetle planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pionki, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Pionki z dnia 26 maja 1994 r. Nr XXXI/142/94, obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, sporna inwestycja była dopuszczalna.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. C. wniósł o jej oddalenie.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

22 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

23 Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

24 Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 – dalej: "ustawa Prawo budowlane") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i argumentom skargi, w realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego przyjmując, że brak w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie czyni decyzji o pozwoleniu na budowę nieważnej z powodu rażącego naruszenia prawa tj. przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

25 Treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi, więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc.

26 W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy nie upoważniał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przyjęcia, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę bez wydania uprzednio decyzji o ustaleniu warunków zabudowy narusza prawo. W występujących w niniejszej sprawie warunkach nie można tego naruszenia traktować, jako rażące - to jest niedające się pogodzić z porządkiem prawnym. Brak decyzji o warunkach zabudowy stanowi wadę formalną, tj. jako brak dokumentu niezbędnego do wydania decyzji pozwolenia na budowę. Niewątpliwie w zwykłym postępowaniu taki brak, nie uzupełniony przez inwestora, nie powinien skutkować wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyć jednak trzeba, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, co może stwarzać domniemanie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana, a jedynie brak jej w dokumentacji Gminy P.. Należy mieć też na uwadze, że decyzją z dnia [...] września 1997 r. Wójt Gminy P. zatwierdził indywidualny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego wskazując, że działa zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Pionki zatwierdzonym uchwałą Nr XXXI/142/94 Rady Gminy w Pionkach z dnia 26 maja 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Radomskiego nr 10 poz. 92 z dnia 5 lipca 1994 r.). Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy należało zbadać nie tylko fakt braku decyzji o warunkach zabudowy, ale ocenić jakie skutki ta okoliczność wywołuje. W szczególności, czy w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę, inwestycja była w ogóle dopuszczalna. Nie można zatem jednoznacznie przyjąć, że skutki społeczne wydania decyzji z dnia [...] września 1997 r. o pozwoleniu na budowę nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i dlatego należy tę decyzję wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo [...], po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji." (wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015 r., nr 5, poz. 62). Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 204/12, [w:] CBOSA).

28 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.