Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., II OSK 19/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., II OSK 19/18

Sentencja

1 Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Z. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 352/17 w sprawie ze skargi U. Z. i K. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 352/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi U. Z. i K. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodziskiego w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. nakazującą K. Z. rozbiórkę odcinka ogrodzenia pełnego wykonanego od strony sąsiedniej działki.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli U. Z. i K. Z. zaskarżając wyrok w całości.

4 W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

5 I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie i niewyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut błędnej wykładni postanowień § 7 pkt 7 uchwały nr 62/XI/15 Rady Miejskiej Łomży z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża dla terenów śródmieścia, obszar PI (m.p.z.p.), w tym jego niezgodności z przepisami aktów wyższego rzędu i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, a w konsekwencji nie pozwala na kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

6 II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

7 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 7 pkt 7 m.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca i 15 sierpnia 2015 r. – w dniu uchwalenia i wejścia w życie m.p.z.p.), tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), której art. 7 pkt 3 lit. b), zmieniający art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r.), art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca 2015 r. – w dniu uchwalenia m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), której art. 1 pkt 8 lit. a) tiret szóste, zmieniający art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.) i art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), a także w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie § 7 pkt 7 m.p.z.p., polegające na zastosowaniu przez Sąd I instancji tego przepisu przy ocenie zgodności ogrodzenia skarżących kasacyjnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że zakaz stosowania ogrodzeń pełnych określony w § 7 pkt 7 m.p.z.p. wykracza poza przedmiotowy zakres władztwa planistycznego i ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca i 15 sierpnia 2015 r., w dniu uchwalenia i wejścia w życie m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), której art. 7 pkt 3 lit. b), zmieniający art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r.), a także jest sprzeczny z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca 2015 r. – w dniu uchwalenia m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), której art. 1 pkt 8 lit. a) tiret szóste, zmieniający art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.) i przepisami Konstytucji RP;

8 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 7 pkt 6, 7 i 8 m.p.z.p. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca 2015 r. – w dniu uchwalenia m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy –- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), której art. 1 pkt 8 lit. a) tiret szóste, zmieniający art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.), art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca i 15 sierpnia 2015 r. – w dniu uchwalenia i wejścia w życie m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), której art. 7 pkt 3 lit. b), zmieniający art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r., a więc po dniu uchwalenia i po dniu wejścia w życie m.p.z.p.) w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), a także w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię § 7 pkt 6, 7 oraz 8 m.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że na terenie objętym m.p.z.p. obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń pełnych oraz o wysokości przekraczającej 1,60 m także od strony nieruchomości sąsiednich, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią § 7 pkt 6, 7 oraz 8 m.p.z.p., dokonaną w zgodzie z przepisami ustawowymi obowiązującymi w chwili uchwalenia m.p.z.p. oraz postanowieniami Konstytucji, a także uwzględniającą systematykę samego m.p.z.p., od strony nieruchomości sąsiednich brak jest ograniczeń co do stosowania ogrodzeń pełnych oraz o wysokości przekraczającej 1,60 m;

9 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) w zw. z § 7 pkt 7 i 8 m.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i wydanie decyzji o rozbiórce ogrodzenia bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego pomimo tego, że ogrodzenie wzniesione przez skarżących kasacyjnie jest zgodne z prawidłowo zastosowanymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z pominięciem zakazu stosowania ogrodzeń pełnych oraz o wysokości powyżej 1,60 m, określonego w § 7 pkt 7 i 8 m.p.z.p.) i nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

10 W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

13 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

14 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew zarzutom zawartym w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu pozwalającym na jego kontrolę instancyjną.

15 Sąd Wojewódzki, weryfikując stan faktyczny przyjęty przez organy nadzoru budowlanego, wskazał na istotne ustalenia, zgodnie z którymi inwestor od strony działki sąsiedniej nr [...] wybudował ogrodzenie o wysokości przekraczającej 2,20 m, bez zgłoszenia wymaganego w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

16 Konsekwentnie Sąd Wojewódzki zaakceptował zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 49b Prawa budowlanego, przy czym wyjaśnił, że wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.

17 Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku również argumentację dotyczącą przyczyn, z powodu których niedopuszczalna była legalizacja budowy spornego ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Mianowicie przeprowadził wywód prawny wykazujący niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża dla terenów śródmieścia obszar PI, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Łomży z dnia 24 czerwca 2015 r. W szczególności Sąd Wojewódzki wyraził swoje stanowisko co do wykładni § 7 pkt 7 ww. Uchwały, a więc ustanowionego w tym przepisie zakazu determinującego orzeczenie w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia.

18 Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania zarzutów kasacyjnych w zakresie przepisów prawa materialnego podkreślić należy, że koncentrują się one zasadniczo na wykładni ustaleń planu miejscowego ustanowionych w § 7 pkt 6, 7 i 8, w powiązaniu ze wskazanymi w podstawie kasacyjnej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego oraz Konstytucji RP.

19 Według oceny wyrażonej przez Sąd Wojewódzki w kontrolowanych decyzjach prawidłowo zastosowano przepis § 7 ust. 7 planu miejscowego ustalający zakaz stosowania ogrodzeń pełnych i z prefabrykowanych elementów żelbetonowych. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że wymieniony przepis ustanawia wyraźny zakaz obowiązujący na obszarze objętym planem, a więc na terenach śródmieścia miasta Łomża. Prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że w przypadku budowy ogrodzeń zapisy planu w tym względzie dotyczą zarówno ogrodzeń od strony ulic, ale także od strony działek sąsiednich, a przeciwnego wniosku nie można wywieść z łącznego odczytywania ustaleń z punktu 7 oraz z 6 i 8 omawianego paragrafu. Nie jest zatem przekonująca odmienna interpretacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej wskazująca, że zakazy z § 7 pkt 7 i 8 mogą odnosić się wyłącznie do ogrodzeń od strony miejsc publicznych, o których mowa w § 7 pkt 6. Trzeba zauważyć, że w omawianym przepisie (§ 7) występuje podział na takie jednostki redakcyjne jak: punkty, litery, tiret. W poszczególnych punktach zawarte są odrębne ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przy czym treść niektórych punktów jest rozwinięta o dalsze szczegółowe ustalenia.

20 Gdyby ustalenia dotyczące zakazu stosowania ogrodzeń pełnych i z prefabrykowanych elementów żelbetonowych (pkt 7) oraz dopuszczenie ogrodzenia o wysokości do 1,60 m (pkt 8) – miały dotyczyć tylko ogrodzeń od strony miejsc publicznych (pkt 6), to nie byłyby ujęte w oddzielnych punktach, lecz oznaczone byłyby według systematyki w ramach jednostek redakcyjnych wyszczególnionych w punkcie 6 paragrafu 7. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut sformułowany w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej.

21 Całkowicie odrębnym zagadnieniem jest zgodność kwestionowanych postanowień planu miejscowego z aktami wyższego rzędu wymienionymi w zarzutach skargi kasacyjnej. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki organ nadzoru budowlanego rozstrzygając o legalizacji przedmiotowego ogrodzenia nie miał kompetencji do badania zgodności treści planu miejscowego z poszczególnymi przepisami ustaw oraz Konstytucji RP.

22 Zgodnie z zasadą legalności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Badając na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego możliwość legalizacji budowy obiektu budowlanego w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru nie jest uprawniony do kontroli zgodności tego aktu prawa miejscowego z przepisami ustaw oraz Konstytucji RP.

23 Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

24 W razie sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego jego nieważność może być stwierdzona przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym lub przez sąd administracyjny wskutek skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy.

25 Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy zastosowania przez Sąd przedmiotowych ustaleń planu miejscowego z uwagi na ich niezgodność z przepisami ustaw oraz Konstytucji RP.

26 Trzeba w tym miejscu zaakcentować, że w zasadniczym zakresie argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej nie jest adekwatna do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, bowiem dotyczy materii właściwej dla spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne wskutek skarg złożonych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

27 W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut kasacyjny z punktu II.1, zgodnie z którym przepis § 7 pkt 7 m.p.z.p. nie powinien być zastosowany przy ocenie zgodności spornego ogrodzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.

28 W rezultacie Sąd Wojewódzki nie naruszył przy rozstrzyganiu sprawy art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co zarzucono w punkcie II.3 podstawy kasacyjnej.

29 Stwierdzona prawidłowo niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczała, że nie było możliwe zastosowanie w sprawie procedury legalizującej samowolę budowlaną, stosownie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy organ nadzoru miał obowiązek orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 151 p.p.s.a. orzekając o oddaleniu skargi.

30 Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.