Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., II OSK 1733/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., II OSK 1733/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 499/16 w sprawie ze skargi L. G. i E. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., II SA/Po 499/16, oddalił skargę L. G. i E. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2006.156.1118 ze zm.; dalej p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2000.98.1071 ze zm.; dalej k.p.a.), nakazał E. i L. G. rozbiórkę altany o pow. zabudowy 53,40 m², wybudowanej bez pozwolenia na budowę, na działce nr [...], na terenie Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "S." w S.

5 WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., II SA/Po 1020/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. i E. G. na tę decyzję. Wyrok ten NSA utrzymał w mocy wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 3018/12.

6 Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] października 2010 r.

7 Zaskarżoną decyzją WWINB na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 2010 r.

8 W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. i E. G. wnieśli o uchylenie w całości ww. decyzji WWINB.

9 WSA w Poznaniu oddalił wniesioną skargę.

10 Sąd wskazał, że w skardze L. G. oraz E. G. skoncentrowali się na wykazaniu, że wybudowany przez nich obiekt de facto nie przekracza dopuszczonej dla altan w rodzinnych ogrodach działkowych powierzchni zabudowy (35 m²), powołując się przy tym na Polską Normę PN-ISO 9836:1997 i wskazując, że dla określenia powierzchni zabudowy powinny być brane pod uwagę pomiary przeprowadzone na wysokości 1 m. W ocenie Sądu stanowisko skarżących nie jest trafne. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli obiektu budowlanego z dnia 2 marca 2016 r. wynika, że sporna altana jest zbudowana w ten sposób, że na poziomie 1,8 m n.p.t. posiada 10-centymetrowy wieniec nad parterem, tzw. przewieszenie. W trakcie kontroli pomiary wykonano na poziomie gruntu, na poziomie jednego metra od gruntu oraz na poziomie wieńca nad parterem (ze względu na istniejące przewieszenie piętra o 10 cm), a przy rozstrzyganiu wzięto pod uwagę parametry wynikające z pomiaru wykonanego na poziomie wieńca nad parterem oznaczone na szkicu do protokołu symbolem *, tj. 6,46 m x 5,69 m = 36,7574 m² (altana) oraz 5,70 m x 2,35 m = 13,395 m² (taras). Stosownie do art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej u.r.o.d.), wobec faktu, że taras przekracza 12 m² powierzchni zabudowy, jego powierzchnia została wliczona do powierzchni altany, która łącznie wynosi 50,16 m². W ocenie Sądu, przyjęcie przez organ odwoławczy przy określaniu powierzchni zabudowy pomiarów wykonanych na poziomie wieńca nad parterem zasługuje na aprobatę. Błędne jest natomiast stanowisko skarżących, że przy obliczaniu powierzchni zabudowy powinny być brane pod uwagę pomiary wykonane na wysokości 1 m od gruntu, z uwzględnieniem podkucia filarów od strony frontowej pod werandą o 7 cm do wysokości 120 cm, albowiem zestawiając punkt 5.1.2.1. i 5.1.2.2. Normy PN-ISO 9836:1997 można wywieźć, że powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez wszystkie kondygnacje nadziemne budynku. Do powierzchni zabudowy należy, zdaniem Sądu, zaliczyć również wszelkie nadwieszenia/przewieszenia, które występują na elewacji. W świetle powyższych definicji nie sposób uznać, że zaprojektowane przewieszenie wyprowadzone na wysokości I piętra nie stanowi powierzchni zabudowy. Ten element – wbrew temu, co sugerują skarżący – nie jest bowiem "drugorzędny", a niewątpliwie wyznacza "zewnętrzne krawędzie budynku" w rzucie pionowym. Co prawda katalog elementów drugorzędnych zawarty w punkcie 2.1.2.2. jest otwarty, niemniej jednak oceniany element musi wykazywać podobieństwo do przykładowo wyszczególnionych elementów drugorzędnych, a służące powiększeniu powierzchni użytkowej przewieszenie ma zupełnie inną funkcję użytkową niż np. rampa, schody, zadaszenie, czy też oświetlenie, ani nie jest elementem ozdobnym. Konkludując, zdaniem Sądu, oceniając spełnienie przez sporną altanę warunków z art. 2 ust. 9a u.r.o.d. organ odwoławczy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w należyty sposób zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie naruszył zasad wynikających z art. 6 i 8 k.p.a., albowiem wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, lecz odmiennego od oczekiwań strony, nie stanowi o ich naruszeniu.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. i E. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

12 1. przepisów postępowania, tj.:

13 1.1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302; dalej p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się Sądu wydającego zaskarżone orzeczenie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Po 1068/10, z dnia 7 września 2012 r., II SA Po 1020/11 oraz wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 3018/12 poprzez ustalenie, że 10-cm gzyms między I i II kondygnacją altany ma wpływ na ustalenie powierzchni zabudowy altany, podczas gdy we wskazanych wyżej sprawach ustalono, że na techniczne parametry przedmiotowego obiektu ma wpływ jedynie zabudowa podbudowy tarasu i zewnętrzna klatka schodowa od strony wschodniej altany,

14 1.2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o założenie, iż 10-centymetrowy gzyms pomiędzy I i II kondygnacją altany wbudowanej przez skarżących na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "S." w S. zwiększa powierzchnię użytkową altany, co dyskwalifikuje go jako "element drugorzędny", nie wliczony, zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 do powierzchni zabudowy, podczas gdy brak jest w aktach sprawy dokumentu ustalającego powierzchnię użytkową altany;

15 1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnieniu wyroku w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego przez organy li II instancji oraz przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie poprzez wskazanie, iż 10 centymetrowy gzyms pomiędzy I i II kondygnacją altany wybudowanej przez skarżących na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "S." w S. nie jest elementem ozdobnym, a zwiększa powierzchnię użytkową altany;

16 2. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 9a u.r.o.d. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zwaną dalej "u.z.p.b.", poprzez uznanie, że altana wybudowana przez skarżących na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "S." w S. nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie i w konsekwencji brak jest podstaw do umorzenia decyzji o nakazie rozbiórki wydanej co do przedmiotowej altany, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone pomiary altany potwierdzają, iż altana skarżących nie przekracza 35 m2.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania PZD ROD "S." w S. wniósł o jej oddalenie.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

20 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

21 Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

22 Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, jaka jest rzeczywista powierzchnia przedmiotowej altany.

23 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wyroków WSA w Poznaniu z 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, z 24 marca 2011 r., II SA/Po 1068/10, z 7 września 2012 r., II SA/Po 1020/11 i NSA z 10 czerwca 2014 r., II OSK 3018/12, zauważyć wypada, że – wbrew temu zarzutowi – w powyzszych wyrokach nie przesądzono w wiążący sposób, że na techniczne parametry przedmiotowego obiektu ma wpływ jedynie zabudowa podbudowy tarasu i zewnętrzna klatka schodowa od strony wschodniej altany, natomiast gzyms między I i II kondygnacją altany nie ma wpływu na ustalenie powierzchni zabudowy altany. Przeciwnie, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, wyraźnie stwierdzono, iż "nie sposób uznać, że powierzchnia znacznie wychodzącej ponad powierzchnię terenu (1,60 m), zabudowanej ścianami zewnętrznymi podstawy tarasu (przykrytego dachem) nie stanowiła powierzchni zabudowy", bowiem. zgodnie z punktem 5.1.2.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836 "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)". W wyrażonej w przywołanym wyroku opinii WSA, powyższe "prowadzi do wniosków zgoła odmiennych od wyprowadzonych przez skarżących". Tak więc – wbrew wywodom skarżących kasacyjnie – uprzednio w sposób wiążący przesądzono, że przedmiotowy gzyms między I i II kondygnacją altany ma wpływ – i to decydujący – na ustalenie powierzchni zabudowy altany. Zauważyć przy tym wypada, że podobnie kwestię obliczania powierzchni altany na rodzinnych ogrodach działkowych rozstrzygano już w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 21.10.2021r., II OSK 3239/18).

24 Z uwagi na powyższe usprawiedliwionych podstaw nie ma nie tylko zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ale również pozostałe zarzuty, tj. naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 2 pkt 9a u.r.o.d. w zw. z art. 4 ust. 2 u.z.p.b. Skoro bowiem powierzchnia altany została wyliczona prawidłowo, a to wynika zarówno treści Polskiej Normy PN-ISO 9836, jak i z wiążącego w tej sprawie stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, to słusznie w sprawie uznano, że altana ta nie spełnia wymogów określonych w art. 2 pkt 9a u.r.o.d. i nie było postaw do poczynienia w tej kwestii innych ustaleń. Sporządzone zaś przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie było oderwane od materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracyjne, przy czym odpowiada ono wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

25 W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 marca 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.