Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., II OSK 1696/11

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., II OSK 1696/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. jawna z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 754/11 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi W. Sp. jawna z siedzibą w W. na czynność Prezydenta W. w przedmiocie pozostawienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 754/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. Sp. jawna z siedzibą w W. na czynność Prezydenta W. w przedmiocie pozostawienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania oraz zwrócił jej ze środków budżetowych Sądu uiszczony od tej skargi wpis sądowy.

3 Z ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego sprawy wynika, że ww. Spółka wnioskiem z dnia 1 września 2008 r. zwróciła się do Prezydenta W. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. P. [...] w W.

4 Pismem z dnia [...] października 2008 r., znak [...], wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków wniosku poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności przejścia i przejazdu do nieruchomości, dokumentu z którego wynikałaby zmiana sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste oraz przez przedstawienie decyzji właściwego organu zatwierdzającego projekt prac geologicznych. Następnie, na wniosek inwestora, postępowanie administracyjne zostało zawieszone do dnia 13 sierpnia 2010 r.

5 Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], organ poinformował Spółkę, iż w związku z bezskutecznym upływem terminu na uzupełnienie dokumentacji, nałożonego pismem z dnia [...] października 2008 r., wniosek z dnia 1 września 2008 r. został pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

6 Na powyższą czynność W. Sp. jawna z siedzibą w W. pismem z dnia 28 września 2010 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie postanowienia, którym odrzucił ww. skargę wskazał, że skarga W. Sp. jawna z siedzibą w W. podlega odrzuceniu ponieważ sprawa, której dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest jedynie czynnością materialno-techniczną, która wywołuje skutek w postaci bezskuteczności podania w zakresie, w jakim podanie strony zdolne jest wywołać określony skutek prawny. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania ma charakter czynności materialno-technicznej, o której podjęciu organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego. Czynność ta nie mieści się w formule aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie podlega kwestionowaniu przez osobę zainteresowaną w drodze odwołania lub zażalenia, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją braku możliwości podważenia na drodze kontroli instancyjnej czynności pozostawienia podania bez rozpoznania jest, zdaniem Sądu, niedopuszczalność zaskarżenia takiej czynności do sądu administracyjnego.

8 Skargą kasacyjną W. Sp. jawna z siedzibą w W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest objęta dyspozycją art. 3 § 2 p.p.s.a., a co za tym idzie – skarga na nią podlega odrzuceniu jako złożona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego.

9 Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z kwotą 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

10 Uzasadniając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, iż nie można podzielić argumentacji Sądu, że czynność materialno-techniczna jaką niewątpliwie jest pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie mieści się w zakresie unormowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie – nie może być przedmiotem skargi. Zdaniem skarżącej Spółki, dla ustalenia, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi na taką czynność konieczne jest zbadanie, jakie skutki wywiera ona w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka wskazała, że sprawa rozpoznawana przez Prezydenta W. dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w trakcie której powstał spór między organem a stroną co do tego, czy skarżąca Spółka ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Spółki w razie ustalenia przez organ, iż inwestor takim prawem nie dysponuje, sprawa winna być załatwiona merytorycznie poprzez wydanie decyzji odmownej. Dla stwierdzenia zatem, że w realiach sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zachodzi możliwość zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. konieczne jest ustalenie, że inwestor nie dopełnił wymogów formalnych, przewidzianych w art. 33-33 i innych ustawy Prawo budowlane.

11 Zdaniem skarżącej Spółki Prezydent W. stosując art. 64 § 2 k.p.a. w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, a co za tym idzie – pozbawił stronę możliwości realizacji uprawnienia wynikającego wprost z przepisów prawa, polegającego na możliwości przeprowadzenia inwestycji budowlanej po spełnieniu wymogów ustawowych, w tym przedstawieniu projektu budowlanego. Tym samym czynność organu administracji została podjęta nie na skutek niedopełnienia wymogów formalnych, ale w celu obejścia art. 104 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej podkreślono także, że Spółka dopełniła wszelkich wymogów formalnych dla ubiegania się o pozwolenie na budowę – działanie Prezydenta natomiast skutkowało zamknięciem drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu, mającego na celu realizację uprawnienia wynikającego z przepisów prawa.

12 Ponadto skarżąca Spółka wskazała, że nietrafne jest powoływanie się w zaskarżonym postanowieniu na możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 37 § 1 k.p.a. – w niniejszej sprawie skarżąca skorzystała z tej możliwości, zaś w ramach postępowania kontrolnego Wojewoda Mazowiecki nakazał organowi I instancji merytoryczne załatwienie sprawy. Reakcją było właśnie pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponadto wobec podjęcia tej czynności nie sposób mówić o bezczynności tego organu.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

15 W rozpoznawanej sprawie problem prawny sprowadza się do tego, czy pozostawienie przez organ administracyjny podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w zakresie unormowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym czy czynność ta może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania nie może oceniać zasadności wezwania strony skarżącej przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku i czy zasadnie pozostawiono wniosek skarżącej Spółki z dnia 1 września 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania – stanowiłoby to bowiem ocenę merytoryczną zarzutów wskazujących na wadliwość przedmiotowej czynności organu, natomiast istotą tego postępowania sądowoadministracyjnego jest to, czy owa czynność może być przedmiotem skargi.

16 Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

17 W niniejszej sprawie Prezydent W, na podstawie ww. przepisu, wezwał W. Sp. jawna z siedzibą w W. pismem z dnia [...] października 2008 r. do usunięcia braków wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę z dnia 1 września 2008 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. W wezwaniu tym zawarto informacje, że nie usunięcie braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ ten poinformował ww. Spółkę, iż w związku z bezskutecznym upływem terminu wskazanego w wezwaniu z dnia [...] października 2008 r., wniosek z dnia 1 września 2008 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Powyższa czynność stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, iż sprawa ta nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 p.p.s.a. i odrzucił skargę.

18 Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z dominującym obecnie w orzecznictwie i doktrynie poglądem, pozostawienie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia. Pozostawienie podania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 310-311; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94; wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., II OSK 1268/07; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SOK 1289/08; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 816/09; postanowienie NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 404/07; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 485/07). Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest zatem prawidłowe. Odrzucenie przedmiotowej skargi, na co zwrócono już uwagę w zaskarżonym postanowieniu, nie pozbawia jednak strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego – w razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie skargę na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na co zwrócił skarżącej Spółce uwagę również Wojewoda Mazowiecki w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Jeżeli zatem w ocenie skarżącej Spółki jej wniosek spełniał kryterium kompletności, to wówczas wynik postępowania ze skargi na bezczynność organu przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał w bezczynności.

19 Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.