Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., II OSK 1480/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., II OSK 1480/14

Sentencja

1 Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. i A.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2271/13 w sprawie ze skargi T. i A.O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych na terenie działki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 7 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę T.O. i A.O. (dalej jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych na terenie działki.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie A. z siedzibą w Ś. zgłosiło szkodę w środowisku polegającą na celowym zasypaniu żwirem mokradła na terenie działki geodezyjnej nr [...] w obrębie [...] (będącej własnością skarżących), gmina Suwałki – stanowiącego siedlisko kumaka nizinnego, żaby moczarowej, żaby trawnej i ropuchy szarej, będącego przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000. Zgłaszając szkodę w środowisku wskazało również, że mokradło położone jest na terenie obszaru Natura 2000 i tuż przy granicy Wigierskiego Parku Narodowego. W sprawie tej wniosek złożyło również C. z siedzibą w W.

4 Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku nałożył na skarżących obowiązek wykonania działań naprawczych na terenie ww. działki w trybie ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493, ze zm., dalej jako "ustawa szkodowa").

5 Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji, na skutek czego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na nieustalenie w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm., dalej jako "ustawa p.o.ś.").

6 Decyzją z [...] lipca 2011 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia przez skarżących działań naprawczych na terenie działki. Organ I instancji uznał, że w związku z toczącym się postępowaniem w trybie art. 37 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody") mającym na celu wstrzymanie prac i podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków, niezbędnym jest umorzenie postępowania prowadzonego w ramach ustawy szkodowej. Organ I instancji wskazał ponadto, że art. 37 ustawy o ochronie przyrody stosuje się w przypadku prowadzenia bez zezwolenia działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przepis ten pokrywa się podmiotowo i przedmiotowo z przepisami ustawy szkodowej i ma pierwszeństwo.

7 Odwołanie od tej decyzji wniosło stowarzyszenie A.

8 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na brak przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego.

9 Następnie organ I instancji dołączył do akt sprawy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący Przedsiębiorstwa D., z którego wynika, że firma ta prowadzi m.in. działalność oznaczoną symbolem PKD 56.10. A – Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Do akt sprawy dołączył także kopię opinii biegłego sądowego W.K. oraz kopię opinii wykonanej dla Komendy Miejskiej Policji w Suwałkach opracowanej przez M.A. Wynika z nich, że zgodnie z wypisem z Rejestru Gruntów działka składa się z gruntów ornych klasy VI i pastwiska klasy V. Oględziny dokonane 17 listopada 2010 r. wykazały, że na całej powierzchni zalega warstwa żwiru. Z akt sprawy wynika, że właściciel zdjął warstwę humusu i wywiózł na inny teren. Ponadto właściwy organ gminy decyzjami z [...] czerwca 2007 r. i z [...] czerwca 2009 r. zezwolił na wycięcie wszystkich znajdujących się na działce drzew liściastych i krzewów. Decyzje te zostały zrealizowane. W opinii autora opinii, na skutek podjętych działań nastąpiła całkowita zmiana biotopu. Glebę organiczną o dużej zawartości azotu zastąpiono zbiorowością różnych utworów geologicznych z przewagą żwiru i kamieni. Zmianie uległy też stosunki wodne. Ponadto organ I instancji wskazał, że zgodnie z opinią M.A. wykonane w 2009 i 2010 r. prace ziemne polegające na zdjęciu warstwy humusu i nawiezieniu żwiru oraz wycince drzew i krzewów nie spowodowały istotnej szkody w środowisku naturalnym na samej działce ani w terenie do niej przyległym. Na terenie działki jak i na działkach sąsiednich nie nastąpiło zachwianie stosunków wodnych, ponieważ nie było tam otwartych powierzchni zalanych wodą. Żaden z gatunków fauny i flory prawnie chronionych mających występować na działce, biorąc pod uwagę ich biologię, zasięg i warunki występowania, nie miał sprzyjających warunków do stałego występowania na tej działce.

10 Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek wykonania działań naprawczych.

11 Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

12 Decyzją z [...] listopada 2012 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

13 Decyzją z [...] lutego 2013 r. organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na terenie działki.

14 Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji.

15 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił pkt I decyzji z [...] lutego 2013 r. i orzekł:

16 "Stan do jakiego ma zostać przywrócone środowisko: Na działce [...] należy odtworzyć zbliżone do stanu początkowego warunki siedliskowe, odpowiednie dla występowania gatunków chronionych: kumak nizinny (Bombina bombina), żaba moczarowa (Rana arvalis), żaba jeziorkowa (Pelophylax lessonae), żaba trawna (Rana temporaria). Warunki te należy uzyskać poprzez pozostawienie jedynie rodzimego gruntu oraz stworzenie dwóch oczek wodnych, co zapoczątkuje proces naturalnej regeneracji mokradła. Oczekiwanym efektem działań naprawczych będzie przywrócenie funkcji zniszczonego terenu jako siedliska dla wszystkich ww. gatunków."

17 Organ odwoławczy uchylił także pkt II ppkt 2 decyzji organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję z [...] lutego 2013 r. w mocy.

18 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący wnioskiem z 1 czerwca 2009 r. zwrócili się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zajazdu turystycznego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...]. W aktach sprawy znajdują się postanowienia Starosty Suwalskiego z [...] lipca 2009 r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Suwałkach z [...] lipca 2009 r. zawierające opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz postanowienie Wójta Gminy Suwałki z [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zajazdu turystycznego oraz o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zajazdu turystycznego do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast z pisma Wigierskiego Parku Narodowego z 15 lipca 2010 r. do Komendy Miejskiej Policji wynika, że na teren przedmiotowej działki nawieziono 30 wywrotek żwiru.

19 W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę postępowanie środowiskowe oraz znaczącą masę żwiru nawiezionego na przedmiotową działkę uznać należało, że prowadzone działania polegające na rozplantowaniu żwiru stanowią wstępną fazę realizacji przedsięwzięcia w postaci zajazdu turystycznego. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że podjętym działaniom można przypisać znamiona działalności gospodarczej. Zdaniem organu I Instancji, przepisy ustawy szkodowej nie wymagają, żeby prowadzona działalność była legalna, ale wystarczy żeby działania strony miały charakter działalności gospodarczej. Stąd też skarżących można uznać za podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że za podmiot korzystający ze środowiska uznano oboje skarżących, ponieważ oboje wnioskowali o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

20 Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w sprawie jest bez znaczenia, że właścicielem działki jest firma skarżącego. Obowiązki nałożone decyzją nie są kierowane do skarżącego prowadzącego działalność pod firma "D.", ale do skarżących, których faktyczne działania mają charakter działalności gospodarczej.

21 Organ odwoławczy odwołał się także do opinii biegłego M.A. Ponadto wyjaśnił, że termin nawiezienia na przedmiotową działkę żwiru i zasypania torfowiska ustalił na podstawie pisma Wigierskiego Parku Narodowego z 15 lipca 2010 r. i w związku z tym nie było potrzeby przesłuchiwania właścicieli nieruchomości w tym zakresie. Organ podkreślił, że ocena zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2797/12.

22 Organ odwoławczy stwierdził, że udowodniono zniszczenie siedliska i miejsca rozrodu kumaka nizinnego (Bombina bombina), żaby moczarowej (Rana arvalis), żaby trawnej (Rana temporaria), ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby jeziorkowej (Rana lessonae) przez wymuszoną, sztuczną i trwałą zmianę charakteryzujących je czynników abiotycznych (rzeźba terenu, profil glebowy, uwodnienie). W wyniku przeprowadzonych prac na zasypanym żwirem terenie działki nastąpiła całkowita eliminacja pierwotnej szaty roślinnej w tym osobników kukułki krwistej (Dactylorhiza incarnata) oraz wawrzynka wilczełyko (Daphne mezereum). Organ odwoławczy uznał, że udowodniono wystąpienie znaczącego negatywnego wpływu na osiągnięcie lub utrzymanie stanu ochrony w Ostoi Wigierskiej w odniesieniu do siedliska kumaka nizinnego. Wskazuje na to niski procent stanowisk na terenie Wigierskiego Parku Narodowego zasiedlanych przez ten gatunek (9,2%), ponadto największa populacja kumaka nizinnego występuje na półwyspie Rosochaty Róg, a poza tym obszarem w Wigierskim Parku Narodowym zlokalizowano jedynie pięć innych miejsc występowania tego gatunku. Zniszczenie miejsca jego rozrodu na terenie działki [...] leżącej w Ostoi Wigierskiej, tj. obszarze zaliczonym do Natury 2000 i powołanym m.in. z uwagi na ochronę tego gatunku, stanowi znaczącą mierzalną negatywną zmianę, tym bardziej jeśli pod uwagę weźmie się dodatkowo obszar jaki ta Ostoja obejmuje (około 16 tys. ha). W ocenie organu, stanowisko to znajduje potwierdzenie w projekcie Operatu ochrony fauny otrzymanym z Wigierskiego Parku Narodowego.

23 Zdaniem organu odwoławczego, cechy "znaczącej" zmiany nie można natomiast przypisać zniszczeniu siedliska ropuchy szarej, kukułki krwistej oraz wawrzynka wilczełyko. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie zebranych dowodów i wyjaśnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku brak jest podstaw do nałożenia obowiązku uzupełniających działań naprawczych w postaci wykonania dodatkowych oczek wodnych poza działką [...].

24 Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący.

25 Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił pojęcie prawne "podmiotu korzystającego ze środowiska" wynikające z ustawy szkodowej i ustawy p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił, że skarżący są podmiotami korzystającymi ze środowiska, jak również, że działania skarżących polegające na zdjęciu wierzchniej materii organicznej i nawiezieniu żwiru na działkę doprowadziły do wyrządzenia szkody w środowisku. Działka stanowi współwłasność skarżących, położona jest przy granicy Wigierskiego Parku Narodowego, w jego otulinie, leży na terenie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 Ostoja Wigierska kod: PLH200004 oraz w strefie ochronnej Jeziora Suchar II.

26 Zdaniem Sądu I instancji, działania podejmowane przez skarżących (wystąpienie z wnioskiem z 1 czerwca 2009 r. o wyrażenie zgody na budowę zajazdu turystycznego oraz nawiezienie tak znaczącej ilość żwiru) stanowią wstępną fazę realizacji przedsięwzięcia w postaci zajazdu turystycznego. Działaniom tym można przypisać znamiona działalności gospodarczej. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest przy tym, że wniosek z 1 czerwca 2009 r. nie pochodził od podmiotu gospodarczego, jak również, że przedmiotowa działka należy do majątku prywatnego skarżących.

27 Sąd I instancji wyjaśnił, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie konstytuuje jej żaden wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Ponadto nie ma (i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej subiektywnie jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Oznacza to, zdaniem Sądu I Instancji, że niedopełnienie przez skarżących obowiązku rejestracji tej działalności nie ma znaczenia, ponieważ podejmowane przez nich działania jednoznacznie wskazują, że mieli oni zamiar taką działalność prowadzić. Podejmowane przez nich czynności stanowiły bowiem przygotowanie do prowadzenia zajazdu turystycznego.

28 Sąd I instancji podkreślił, że obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją są kierowane do obojga skarżących na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy szkodowej, ponieważ to skarżący starali się o uzyskanie stosownych pozwoleń związanych z budową zajazdu turystycznego oraz na ich zlecenie nawieziony został żwir. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie utożsamiał działań skarżących związanych z przygotowaniami do budowy zajazdu turystycznego z działalnością firmy "D." prowadzonej przez skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do ustalania, kto zlecał wykonanie projektu obiektu budowlanego, istotne było natomiast kto wystąpił o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z realizacją tej inwestycji.

29 Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie zaistnienia znaczącego negatywnego wpływu na osiągnięcie lub utrzymanie stanu ochrony w Ostoi Wigierskiej. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że przedmiotową działkę zasiedlały wymienione w zaskarżonej decyzji gatunki żab i roślin, organ ustalił w oparciu o informacje uzyskane od Wigierskiego Parku Narodowego, które zgodne są ze zgłoszeniami B. oraz C. Informacje te należy uznać za wiarygodne i szczegółowe. Z informacji tych wynika, że działka przed zaistnieniem szkody stanowiła teren podmokły posiadający obniżenia ze stojącą bądź okresowo stagnującą wodą, pokryty zaroślami wierzbowymi z roślinnością charakterystyczną dla tego rodzaju obszarów, z kukułką krwistą i wawrzynkiem wilczełyko. Obszar ten, ze względu na swój charakter, stanowił typowe miejsce osiedlania się płazów (kumak nizinny, żaba moczarowa, żaba trawna, ropucha szara oraz żaba jeziorowa), ich migracji oraz rozrodu. Jako siedlisko przyrodnicze pełnił więc ważną funkcję dla zachowania ich populacji.

30 Sąd I instancji wskazał także, że termin nawiezienia żwiru i zasypania torfowiska został ustalony na podstawie pisma Wigierskiego Parku Narodowego z 15 lipca 2010 r., stąd też brak było podstaw do przesłuchiwania skarżących w tej kwestii. Ponadto wniosek z 12 lipca 2011 r. o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność czasu i zakresu wykonanych prac na przedmiotowej nieruchomości został złożony do organu I instancji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody, stąd zarzut nieuwzględnienia go w przedmiotowym postępowaniu Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony.

31 Odnosząc się do oględzin biegłego przeprowadzonych w maju i czerwcu 2011 r. Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na zupełną utratę pierwotnego charakteru tego terenu, stwierdzenie na nim gatunków występujących przed wystąpieniem szkody (o wąskim zakresie tolerancji siedliskowej), było niemożliwe. W ocenie Sądu I instancji, "rażący" jest też sam dobór terminu przeprowadzenia obserwacji płazów w terenie. W związku z powyższym, opracowanie biegłego Sąd I instancji uznał za niewiarygodne.

32 Sąd I instancji podkreślił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2797/12 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z [...] listopada 2011 r. Decyzje te wydane zostały w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody i w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Sąd wskazał wówczas, że z ustaleń organów wynika, że na działce skarżący planowali budowę zajazdu turystycznego. Wójt Gminy Suwałki postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Teren przedmiotowej działki stanowił obszar podmokły (mokradło) z bujną roślinnością hydrofilną i stanowił miejsce rozrodu kumaka nizinnego, dla którego ochrony wyznaczono obszar ochrony Natura 2000 Ostoja Wigierska kod: PLH200004. Na terenie działki zostały przeprowadzone prace ziemne polegające na nawiezieniu warstwy ziemi i żwiru, co doprowadziło do zniszczenia znajdującego się na tym terenie mokradła, które stanowiło siedlisko chronionego kumaka nizinnego będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja Wigierska. W ocenie Sądu, organy w toku postępowania wykazały również, że podjęte działania należy uznać za mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony tego obszaru Natura 2000. Przed dokonaniem tych prac prowadzone były badania i obserwacje przez pracowników Wigierskiego Parku Narodowego, które wykazały, że na terenie działki występuje wiele cennych gatunków organizmów w tym: wawrzynek wilcze łyko, kukułka krwista, Kisielnica wierzbowa, kumak nizinny, żaba moczarowa, żaba jeziorowa, ropucha szara, żaba trawna. Organy ustalając stan faktyczny istniejący na działce przed dokonaniem prac ziemnych, miały prawo oprzeć się na informacjach uzyskanych od Wigierskiego Parku Narodowego. Informacje te, znajdujące się m.in. w piśmie Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego z 28 lipca 2009 r. są szczegółowe i wiarygodne. Potwierdzeniem znacząco negatywnego oddziaływania wykonanych prac ziemnych na cele ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja Wigierska kod: PLH200004 jest choćby fakt, że biegły w opinii z lipca 2011 r. i podczas badań przeprowadzonych w maju 2011 r., nie stwierdził na terenie działki występowania kumaka nizinnego.

33 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

34 W pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego.

35 Po pierwsze, art. 2. ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej, art. 3 pkt 20 ustawy p.o.ś., art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) i art. 432 k.c. przez błędne przyjęcie, że skarżący są podmiotami korzystającymi ze środowiska.

36 Po drugie, art. 15 ustawy szkodowej przez bezpodstawne przyjęcie konieczności podjęcia działań naprawczych.

37 Po trzecie, art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej przez bezpodstawne nałożenie obowiązku działań naprawczych na skarżącą.

38 Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

39 Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez przyjęcie stanu faktycznego, który organy I i II instancji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

40 Po drugie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego art. 2. ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej, art. 3 pkt 20 ustawy p.o.ś., art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i i art. 432 k.c. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

41 Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

42 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

43 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

44 W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

45 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

46 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

47 Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

48 Po pierwsze, należy zaznaczyć, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej, art. 3 pkt 20 p.o.ś. i art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 432 k.c. z powodu przyjęcia, że skarżący są podmiotami korzystającymi ze środowiska. Wynika to z tego, że w świetle dyspozycji art. 3 pkt 20 lit. c/ p.o.ś. podmiotem korzystającym ze środowiska jest nie tylko przedsiębiorca w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a/ p.o.ś. w związku z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lecz także osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą jeżeli korzysta ze środowiska w zakresie w jakim to korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. W tej sprawie, co należy podkreślić, skarżący wnioskiem z dnia 1 czerwca 2009 r. wystąpili o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zajazdu turystycznego łącznie z konieczną infrastrukturą techniczną na działce [...]. Ponadto w aktach sprawy są postanowienia Starosty Suwalskiego z [...] lipca 2009 r. i Państwowego i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Suwałkach z [...] lipca 2009 r. co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Jest także w aktach sprawy postanowienie Wójta Gminy Suwałki z 7 sierpnia 2009 r. o stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko tego przedsięwzięcia, które ma polegać na budowie zajazdu turystycznego oraz o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie z pisma Wigierskiego Parku Narodowego z 15 lipca 2010 r. do Komendy Miejskiej Policji w Suwałkach wynika, że na teren działki skarżących nawieziono już trzydzieści wywrotek ziemi w celu ich rozplantowania dla przygotowania początkowego etapu realizacji powyższego przedsięwzięcia. Jest to więc w istocie podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowanej w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, czyli w tej sprawie są to skarżący.

49 Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. zarówno art. 12 ust. 2 jak i art. 15 ustawy szkodowej. Pierwszy z tych przepisów nakłada bowiem – w przypadku bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub jeżeli szkoda w środowisku została spowodowana za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią – obowiązek podejmowania odpowiednich działań zapobiegawczych i naprawczych, solidarnie z podmiotem korzystającym ze środowiska, który je spowodował. Natomiast przepis art. 15 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że jeżeli każdy podmiot korzystający ze środowiska, także w przypadku, o którym stanowi art. 12 ust. 2, nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, to właściwy organ ochrony środowiska wzywa do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych (pkt 1).Natomiast jeżeli to nie nastąpiło, wówczas właściwy organ nakłada obowiązek przeprowadzenia odpowiednich działań. Jednak w tej sprawie, błędnie z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie precyzuje i nie uzasadnia, który z czterech ustępów tego przepisu został naruszony, przy czym dodatkowo każdy ustęp tego przepisu dzieli się jeszcze na punkty, a w ustępie drugim ta jednostka redakcyjna przepisu dzieli się jeszcze w punkcie trzecim na litery a/, b/ i c/.

50 Po trzecie, w tym stanie prawnym i faktycznym chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu oddalenia skargi. Wynika to z tego, że wbrew temu zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy, co wyklucza naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zaznaczyć, że powyższa działalność skarżących, w wyniku której nastąpiło zdjęcie wierzchniej materii organicznej i nawiezienie żwiru na przedmiotową działkę, spowodowało wystąpienie szkody w środowisku.

51 Ponadto przedmiotowa działka, co trzeba przypomnieć, a będąca współwłasnością skarżących jest położona w otulinie Wigierskiego Parku Narodowego oraz na terenie obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 Ostoja Wigierska kod:PLH200004 jak i w strefie ochronnej Jeziora Suchar II i był to, co należy podkreślić, obszar podmokły (mokradło) z roślinnością hydrofilną, stanowiący miejsce rozrodu kumaka nizinnego. Natomiast przeprowadzone prace ziemne polegające na nawiezieniu warstwy ziemi i żwiru doprowadziły do zniszczenia na przedmiotowej działce znajdującego się mokradła, które stanowiło siedlisko chronionego kumaka nizinnego będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja Wigierska. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie dowodowe w tej sprawie uwzględniające także opinię biegłego M.A. jak i opinię biegłego sądowego W.K. wykazało, że podjęte działania negatywnie oddzaływują na cele ochrony tego obszaru Natura 2000 Ostoja Wigierska, a w szczególności na siedlisko i miejsca rozrodu kumaka nizinnego. Biegły w opinii z lipca 2011 r. jak i podczas badań zrealizowanych w maju 2011 r. nie stwierdził bowiem na terenie danej działki występowania kumaka nizinnego. Należy również podkreślić, że w wyniku zrealizowania tych prac ziemnych na zasypanym żwirem terenie przedmiotowej działki nastąpiła także eliminacja pierwotnej szaty roślinnej w tym osobników kukułki krwistej (Dactylorhiza incarnata) oraz wawrzynka wilczełyko (Daphne mezereum). Ponadto ustalenia faktyczne w tym zakresie przedmiotowym, a dotyczące oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez Sąd I instancji, znajdują także potwierdzenie w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2797/12.

52 Trzeba także zauważyć, że błędnie, tj. z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. podniesiono w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w związku z "art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a." przez oddalenie skargi z powodu naruszenia przez organ odwoławczy "przepisów prawa materialnego art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej, art. 3 pkt 20 ustawy p.o.ś., art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 432 k.c." Jednak nie ma takiego przepisu jak "art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a." tylko w istocie chodzi tu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponadto powyższy przepis stanowi, że Sąd uwzględnia skargę na decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w żadnym przypadku nie dotyczy to naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ II instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co błędnie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym.

53 Po czwarte, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle bowiem uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 naruszenie powyższego przepisu może nastąpić, zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, jeżeli Sąd I instancji nie poddał ocenie stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Ponadto trzeba podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

54 Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.