Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 143/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 143/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 586/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., II SA/Wr 586/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej "WSA") - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (zwanego dalej "DWINB") z dnia [...] sierpnia 2009 r.,

3 nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym - skargę oddalił.

4 W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelinie (zwany dalej "PINB")

5 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "pb") nakazał W. K., inwestorowi robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego budynku garażu wiaty garażowej na sprzęt i maszyny rolnicze na działce nr [...] AM-1

6 w miejscowości K., gm. P., wykonanie na własny koszt, w terminie

7 do dnia 31 grudnia 2009 r. szeregu wskazanych szczegółowo w wydanej decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

8 Podjęte przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2009 r., w trakcie których organ I instancji ustalił, że wiata została postawiona

9 w projektowanym miejscu, ale nie wybudowano jej tak jak przewidziano w opisie technicznym. Powierzchnia zabudowy wiaty przekraczała 35 m2, a rozpiętość konstrukcji była większa niż 4,80 m. Ponadto, podczas przeprowadzania dowodu

10 z oględzin, organ nadzoru budowlanego ustalił, że płyty azbestowo-cementowe stanowiące pokrycie dachowe i obudowę ścian wiaty garażowej nie pochodziły

11 z rozbiórki, lecz zostały zakupione przez inwestora jeszcze w 1996 r. a następnie

12 były magazynowane w zamkniętym pomieszczeniu i po raz pierwszy zostały wykorzystane przy budowie wiaty. Organ I instancji ustalił, że inwestorem wiaty garażowej był W. K., który będąc zgodnie z umową zawartą z synem, L. K. dzierżawcą działki nr [...], wybudował ww. wiatę na podstawie przyjętego bez sprzeciwu w 2007 r. przez Starostę Strzelińskiego (zwanego dalej "starostą") zgłoszenia. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wiata garażowa na sprzęt i maszyny rolnicze wymagała przed rozpoczęciem jej budowy uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie mieściła się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje procedura opisana w art. 51 ust. 7 pb i postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia orzeczenia technicznego obejmującego inwentaryzację wszystkich wykonanych robót budowlanych, polegających

13 na dobudowie do istniejącego budynku garażu wiaty garażowej na narzędzia i maszyny rolnicze na działce nr [...] w K., gm. P., wraz z oceną techniczną stwierdzającą prawidłowość ich wykonania - z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej, pod kątem spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji

14 i bezpieczeństwa użytkowania.

15 W oparciu o przedłożoną ocenę techniczną, wskazującą że roboty budowlane związane z realizacją wiaty zostały wykonane wadliwie przy czym istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie czynności i robót budowlanych wymienionych w tym opracowaniu PINB, decyzją z dnia [...] czerwca

16 2009 r., nr [...] nakazał W. K., w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r., wykonanie wskazanych w ocenie technicznej czynności i robót

17 jako niezbędnych do doprowadzenia wiaty garażowej do stanu zgodnego z prawem.

18 Na skutek odwołania złożonego przez W. K. DWINB, decyzją

19 z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

20 W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podzielił stanowisko zaprezentowane

21 w rozstrzygnięciu organu I instancji, wskazujące że budowa wiaty garażowej wymagała przed rozpoczęciem jej budowy uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie mieściła się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia.

22 W tym stanie sprawy organ odwoławczy uznał, że wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, stanowi przypadek opisany w art. 50 ust. 1 pkt 3 pb,

23 a w świetle art. 51 ust. 7 tej pb wykonanie robót w warunkach opisanych w art. 50 ust. 1 pb skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania naprawczego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że jakkolwiek inwestor wykonał budynek z odstępstwami od opisu technicznego dołączonego do zgłoszenia, to niemniej nie są to odstępstwa

24 na tyle istotne, aby można było mówić o wykonaniu innego obiektu niż objęty zgłoszeniem, co kwalifikowałoby wykonane roboty jako samowolną budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 i 49 pb. Organ odwoławczy podkreślił, że istotnym dla sprawy jest fakt, że przyjęcie przez starostę zgłoszenia było nieprawidłowe. Nie jest to zatem przypadek wykonania robót z odstępstwem od zgłoszenia, które było prawidłowe. Organ II instancji, powołując się na przedłożoną ocenę techniczną, wskazującą

25 na istnienie możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie czynności i robót budowlanych wymienionych w opracowaniu przyjął, że PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 pb

26 poprzez nakazanie wykonanie tych robót budowlanych i czynności.

27 Na powyższą decyzję W. K. złożył skargę do WSA zarzucając,

28 że uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć jest niezgodne ze stanem faktycznym. Wyjaśniając zarzut skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że płyty z eternitu zakupił w 1995 r. oraz zgodnie z przepisami prawa przystąpił do stawiania wiaty po dokonaniu stosownego zgłoszenia. Skarżący podkreślił, że dopiero w 2008 r. nadzór budowlany podjął czynności związane z wykorzystaniem eternitu do budowy wiaty. Wobec powyższych okoliczności skarżący podniósł zastrzeżenia dotyczące naruszenia standardów państwa prawnego, skoro państwo polskie produkowało eternit i go sprzedawało na potrzeby gospodarcze, a dziś nadzór budowlany chce go zlikwidować kosztem "rolnika - podatnika". Skarżący przyznał,

29 że w tej chwili nie stać go na zakup blachy, gdyż wydatki związane z postawieniem wiaty nie pozwalają na jej zakup.

30 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i uznając wszelkie jej zarzuty

31 za niezasadne.

32 W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że uzasadnione było zastosowanie

33 w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb. Niepodważając także pozytywnych co do zasady intencji skarżącego kierującego się chęcią wybudowania solidnej i bezpiecznej wiaty garażowej Sąd podzielił w pełni stanowisko organu w zakresie niedopuszczalności zastosowania wspomnianych materiałów i rażącego naruszenia prawa. Zdaniem WSA nie można wykorzystywać materiałów zawierających azbest, które w chwili dokonywania przez skarżącego robót budowlanych, jako zakazane, nie zostałyby oficjalnie dopuszczone do obrotu z zachowaniem przepisów odrębnych. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że ocena możliwości użycia materiału azbestowego

34 w przedmiotowym obiekcie budowlanym w aspekcie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów

35 i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest

36 (Dz. U. Nr 71, poz. 649), a także pozostałe stwierdzone przez organ naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (ustalone w oparciu o orzeczenie techniczne sporządzone przez osobę uprawnioną), zobowiązywały organy nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb wykonania określonych robót budowlanych, w tym m. in. polegających na wymianie pokrycia z płyt azbestowo-cementowych na inne pokrycie nie zawierające w swej strukturze składnika azbestowego.

37 Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik W. K. zaskarżył

38 ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA

39 do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

40 i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pb przez błędne przyjęcie, że wybudowana przez skarżącego wiata garażowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;

41 oraz 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

42 a mianowicie naruszenie art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071

43 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy słusznego interesu strony oraz nieuzasadnionego zastosowania wobec strony środka przymusu.

44 W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie WSA narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania. W szczególności Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pb przyjmując, że wybudowanie

45 przez skarżącego wiaty na narzędzia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd nie uwzględnił podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż wyznaczony przez PINB termin kilku miesięcy do usunięcia niezgodności jest zbyt krótki

46 dla skarżącego z uwagi na brak możliwości finansowych. Zgodnie zaś z art. 7 kpa

47 w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności

48 i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym zaś przypadku Sąd I instancji nie wziął pod uwagę interesu strony skarżącej oraz jej możliwości finansowych do wykonania określonych robót budowlanych. Ponadto zgodnie z art. 11 kpa "organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu". W tym przypadku organy administracji nie dopełniły swoich obowiązków, co skutkowało zastosowaniem wobec skarżącego środku przymusu w postaci wyznaczenia terminu do wykonania określonych prac budowlanych bez uwzględnienia sytuacji życiowej skarżącego.

49 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

50 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183

51 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

52 NSA uznaje postępowanie i jego wynik, a więc kontrolowany wyrok WSA

53 za prawidłowy i w konsekwencji za bezpodstawne uznaje zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

54 W szczególności za nieuprawniony należy uznać zarzut błędnej wykładni

55 i niewłaściwego zastosowanie art. 29 ust. 1 pb poprzez błędne przyjęcie,

56 że wybudowana przez skarżącego wiata garażowa wymagała uzyskania pozwolenia

57 na budowę. NSA, w ślad za Sądem I instancji uznał, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające było prawidłowe i zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do przekroczenia

58 przez wybudowany obiekt granic m. in. powierzchni zabudowy, czy rozpiętości konstrukcji. Innymi słowy sporny obiekt nie spełnia wymagań umożliwiających sklasyfikowanie go jako obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pb. NSA nie podziela twierdzenia strony skarżącej, wskazującego że brak sprzeciwu starosty, który miał możliwość dokonania oceny inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa, wskazuje na zgodność wniesionego obiektu z przepisami prawa budowlanego. Jak wynika z art. 30 ust. 6 pb właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Chociaż stosując jedynie wykładnię gramatyczną można by zinterpretować ten przepis w ten sposób, że brak sprzeciwu świadczy o uznaniu zgłoszonej inwestycji za niewymagająca pozwolenia na budowę, to biorąc pod uwagę wykładnię celowościowa taka interpretacja jest błędna. Wprowadzając do prawa budowlanego instytucje zgłoszenia ustawodawca chciał mianowicie uprościć proces inwestycyjny co do obiektów "małych", "mniej skomplikowanych", jednak zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy

59 lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia

60 na budowę, z woli ustawodawcy, wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 pb powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004 r., s. 88 - 89 i 145). Innymi słowy brak sprzeciwu starosty nie "legalizuje" inwestycji, która w sposób bezsporny narusza przepisy prawa budowlanego. Skoro obiekt wznoszony przez skarżącego powinien być wzniesiony dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia z art. 30 pb, to organy nadzoru budowlanego nie miały innego wyjścia jak zobowiązać inwestora

61 do zalegalizowania jego inwestycji w drodze postępowania "naprawczego",

62 a więc nałożyć na niego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w określonym terminie.

63 Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 kpa NSA wskazuje, że oczywiście

64 w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, co oznacza,

65 że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Nie ulega także wątpliwości, że zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie,

66 a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r.,

67 III ARN 49/93, OSNC z 1994 r., nr 9, poz. 181). Należy jednak także pamiętać,

68 że określona, starannie wskazana i uzasadniona argumentacyjnie relacja

69 pomiędzy kryteriami wewnątrzprawnymi a kryteriami interesu społecznego i słusznego interesu strony stanowi o roli art. 7 kpa w decydowaniu przez organy administracji,

70 a w konsekwencji także o zakresie kontroli sądowej w stosunku do tych decyzji. Rola tych kryteriów aksjologii zewnętrznej, mówiąc ogólnie, ma charakter uzupełniający

71 oraz, w określonym zakresie, korygujący kryteria prawne. W każdym przypadku jednak taką rolę należy wskazać i uzasadnić. W żadnym wypadku kryteria te nie mogą zastępować ani tym bardziej spowodować niezastosowanie obowiązujących

72 i formułujących konkretne wzory zachowań przepisów prawnych (tak: NSA w wyroku

73 z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 993/06, LEX nr 366245). Przekładając powyższe

74 na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że Sąd I instancji w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazał, dlaczego prymat prywatnego - indywidualnego interesu skarżącego musiał ustąpić prymatowi zastosowania obowiązujących przepisów prawa, jak również interesowi społecznemu, przejawiającemu się przede wszystkim

75 w ochronie przez niekorzystnymi skutkami wykorzystania azbestu w budowie.

76 Także za niezasadny należało uznać zarzut naruszenie przepisu postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 11 kpa

77 poprzez nieuzasadnione zastosowania wobec strony środku przymusu w postaci wyznaczenia terminu do wykonania określonych prac budowlanych bez uwzględnienia sytuacji życiowej skarżącego. Tak sformułowany zarzut jest dla NSA niezrozumiały. Należy więc wskazać, że "podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11, zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady

78 nie ograniczają się do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, również w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy ‘w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy

79 i niesprawiedliwy’ (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada z art. 11 realizuje także pewien cel pragmatyczny, a mianowicie doprowadzenie do wykonania przez strony decyzji

80 bez potrzeby stosowania środków przymusu, co jednak nie mieści się w ramach procedury administracyjnej, lecz należy do funkcji postępowania egzekucyjnego administracji." (tak: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2012 r.). Sąd I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił, dlaczego zaakceptował twierdzenia organów administracji, a także w sposób kompleksowy przytoczył przepisy prawa, na podstawie których organy administracji były zobligowane do podjęcia w rozpatrywanej sprawie określonych rozstrzygnięć. Oczywiście - jak wynika z uzasadnień poszczególnych środków prawnych wnoszonych

81 przez skarżącego - argumentacja organów nie przekonała skarżącego co do słuszności rozstrzygnięć organów administracji, to jednak prawidłowość zastosowania zasady przekonywania z art. 11 kpa jest oceniana nie przez pryzmat skutku rozumianego

82 jako przekonanie strony do racji organów lecz przez pryzmat należytego starania

83 w przekonywanie strony co do tych racji. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji obu instancji wydały swoje rozstrzygniecie mając

84 na uwadze zasadę przekonywania.

85 Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 184 ppsa orzec

86 jak w sentencji wyroku.