Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 1388/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 1388/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.P. i R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 175/09 w sprawie ze skargi U.P. i R.J. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. oddalił skargę U.J. i R.J. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie Warszawskim Zachodnim, w związku z wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki w sprawie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych wraz z bezdotykową myjnią samochodową na działkach ew. nr [...] i nr [...] przy ul. P. w O., uzgodnił to przedsięwzięcie z zastrzeżeniem, żeby na terenie stacji wybudować system lokalnego monitoringu wód gruntowych dostosowany do warunków geologicznych i hydrogeologicznych.

4 W dniu 26 września 2008 r. zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli U.J. i R.J..

5 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ podniósł, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie stacji paliw płynnych należy do kategorii przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko opisanego w rozdziale 2 działu VI tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał, że w dniu 15 listopada 2008 r., weszła w życie powołana wyżej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, która w zasadniczy sposób zmienia zasady przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w tym w art. 144 pkt 9 uchyla m.in. przywołany wyżej dział VI w tytule I ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednak zgodnie z art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem 15 listopada 2008 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe z tym, że na postanowienia wydane przez m.in. organy państwowej inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Dlatego też, ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zostało zakończone decyzją ostateczną, to art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku znajduje zastosowanie w przedmiotowym przypadku. W związku z tym organ wskazał, że dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe, stąd podlega ono umorzeniu.

6 U.P. i R.J. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie z dnia 26 listopada 2008 r. jest nieprawidłowe, ponieważ postanowienie organu pierwszej instancji i zażalenie na to postanowienie zostały wniesione przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a więc art. 153 tej ustawy nie ma zastosowania w tym przypadku.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zasadniczą kwestią było dokonanie wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej powoływanej również jako u.o.u.i.o.ś.). Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 – a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Natomiast, dotychczasowe kompetencje właściwych organów w tym zakresie przejmują inne wymienione w tym przepisie organy administracyjne. W ocenie Sądu powyższy przepis odnosi się do "postępowań głównych", prowadzonych na podstawie wskazanej ustawy Prawo ochrony środowiska. W sprawie niniejszej dotyczy zatem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych wraz z bezdotykową myjnią samochodową, wszczętego na podstawie art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. Jak wynika z akt sprawy postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Oznacza to, że zgodnie art. 153 ust. 1 tej ustawy będzie ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Natomiast, przepis art. 153 ust. 1 powołanej ustawy nie odnosi się do postępowań prowadzonych przez organ współdziałający w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W świetle jednak art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w tym przepisie, w tym organy państwowej inspekcji sanitarnej. Dlatego też, jeżeli przed dniem 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie u.o.u.i.o.ś.) organ współdziałający nie zajął stanowiska, to od wydanego przez ten organ po tej dacie postanowienia nie przysługuje zażalenie, co jednoznacznie wynika z treści art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś.

8 W przedmiotowej sprawie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie Warszawskim Zachodnim, uzgadniające przedmiotowe przedsięwzięcie, wydano jednak w dniu [...] września 2008 r., natomiast zażalenie na nie U.P. i R.J. wnieśli w dniu 26 września 2008 r., zatem przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, analiza treści art. 153 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez organ uzgadniający ustawodawca wyłączył obowiązywanie zasady, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. W związku z tym postępowanie to powinno być przeprowadzone zgodnie z aktualnie obowiązującymi regułami, a ponieważ w obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od tego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U.P. i R.J.. Zarzucili naruszenie art. 153 ust. 1 i ust. 2 u.o.u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skargi kasacyjnej, zaprezentowana przez Sąd I instancji interpretacja art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. jest sprzeczna z jego wykładnią gramatyczną oraz zasadą lex retro non agit.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

11 W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

12 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

13 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

14 Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

15 Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

16 Po pierwsze, należy podkreślić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano.

17 Po drugie, chybiony jest jednak także zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 153 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. zwanej dalej u.o.u.i.o.ś.), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 153 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że na postanowienie wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, a więc także przez właściwe organy państwowej inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie.

18 Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że z wykładni art. 153 ust. 1 i 2 u.o.u.i.o.ś. wynika, że w odniesieniu do postępowania, które jest prowadzone przez organ uzgadniający, ustawodawca nie stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, czyli 15 listopada 2008 r., są dalej stosowane przepisy dotychczasowe. Jest bowiem oczywiste, że dyspozycja art. 153 ust. 1 tejże ustawy nie dotyczy postępowań, które prowadzi organ współdziałający w przedmiocie odpowiedniego uzgodnienia, na podstawie art. 106 k.p.a. projektu przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla danego przedsięwzięcia.

19 Natomiast w przedmiotowej sprawie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. jest przepisem lex specialis w odniesieniu do przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Wynika to z tego, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie Warszawskim Zachodnim, które uzgodniło dane przedsięwzięcie zostało wydane w dniu [...] września 2008 r., zażalenie zaś na to postanowienie U.P. i R.J. wnieśli w dniu 26 września 2008 r., czyli jeszcze przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Natomiast postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wydane po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, było z dnia [...] listopada 2008 r., czyli po wejściu w życie z dniem 15 listopada 2008 r. powołanej wyżej ustawy. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, że ponieważ de lege lata w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. uprawnienie do wniesienia zażaleń od tego rodzaju postanowień zostało z woli ustawodawcy wyłączone, to także nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, powyższa reguła dotyczy również tych zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, stąd niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpoznanie przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Dlatego też prowadzone przez nie postępowanie odwoławcze powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś.).

20 Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.