Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 1379/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 1379/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1174/06 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w zakresie § 9, § 4 pkt 3 lit. c, § 5 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] w całości, a także symbolem [...] i [...] – w zakresie części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących użytek rolny klasy [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1174/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody M., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w zakresie obejmującym § 4 pkt 3 lit. c/, § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d/, § 9 oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] w całości, a także symbolem [...] i [...] – w zakresie części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących użytek rolny klasy [...]. Skarga dotyczy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. Odnosząc się do zarzutów skargi organu nadzoru, Sąd I instancji stwierdził, że podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] jest naturalna zieleń nieurządzona wymagająca ochrony i utrzymania w stanie naturalnym, z zachowaniem zasobów przyrodniczych oraz utrzymywania ich wartości krajobrazowych z zakazem lokalizacji zabudowy na tych terenach. We wskazanych obszarach w § 9 ust. 2 uchwały dopuszczono zainwestowanie terenu w postaci tymczasowych obiektów małej architektury np. ławek wzdłuż planowanej ulicy, ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych i konnych, jako wykorzystanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz urządzeń infrastruktury technicznej.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę podnosząc, że Rada Miejska K. określając przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne obszarów [...] nie wzięła pod uwagę istniejącego rolniczego użytkowania tych gruntów, a dopuszczając możliwość przeznaczenia obszarów na cele nierolnicze, nie uzyskała wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju ustalenia naruszają, zdaniem Sądu I instancji obowiązujący porządek prawny. W konsekwencji oznaczenia gruntów rolnych symbolem [...] i nazwania ich "naturalną zielenią nieurządzoną" właściciel takiego gruntu nie może być pewny, czy swój grunt rolny może użytkować rolniczo, czy też nie.

4 Zgody właściwego organu Rada Miasta K. nie uzyskała także na zmianę przeznaczenia obszarów oznaczonych symbolami [...] i [...]. Poprzez ustalenia dotyczące przeznaczenia tych obszarów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ulice, doszło zatem do sprzecznego z prawem "odrolnienia" opisanych obszarów.

5 Uchybiając przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) organ planistyczny naruszył, w ocenie Sądu I instancji, zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

6 Od powyższego wyroku Rada Miasta K. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Wojewody M., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rada Miasta K. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

7 W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego:

8 – przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w wyroku Sądu, pomimo że treść uchwały (§ 9) nie dawała podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu w zakresie określenia przeznaczenia terenu,

9 – niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo, że jej przepisy nie dawały podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne,

10 – błędną wykładnię art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wadliwe rozumienie pojęć "naruszenie zasad sporządzania planu" i naruszenie trybu sporządzania planu" oraz potraktowania okoliczności nieuzyskania wymaganych uzgodnień jako naruszenia zasad sporządzenia planu, a nie trybu jego sporządzania.

11 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wynikające z pominięcia i nierozważenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy i w związku z tym przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest nieważna w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewyjaśniono w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie w jakim zastosowanie powyższego przepisu wymaga odniesienia się do pojęcia "istotności" naruszenia trybu sporządzania planu oraz analizy sprawy. Skutkowało to wadliwym ustaleniem rozstrzygnięcia – zakresem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

12 W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż zapisanie w planie miejscowym dopuszczalnego zainwestowania terenów w obiekty małej architektury nie spowoduje zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy terenów, na których przewidziano lokalizację inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Wynika to z regulacji art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie skarżącej Rady występowanie w toku procedury planistycznej o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w odniesieniu do obszarów [...] i [...], stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

13 W skardze kasacyjnej podkreślono także argumenty dotyczące charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że naruszanie prawa własności jest "domeną planów zagospodarowania przestrzennego". Czyni to nietrafnym, w ocenie Rady, argumenty Sądu I instancji, iż ustalenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą naruszają prawo własności, podlegające ochronie prawnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego).

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

15 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

16 W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdy Sąd ten wyrokował – stosownie do wymogów przywołanego art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy, a uzasadnienie wyroku zawiera te wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 ww. ustawy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z kolei kwestionowanie ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez Sąd, nie mogło odnieść zamierzonego skutku wobec braku wskazania w skardze kasacyjnej naruszeń stosownych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

17 Co do zaś zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie przywołanych w skardze kasacyjnej, przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) to i te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stosownie bowiem do expressis verbis wyrażonej dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego, co w świetle skutecznie niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych, miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli tak to zasadnie Sąd przyjął, że ww. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały naruszone i to w stopniu zobowiązującym do wyeliminowania z obrotu prawnego tej części planu, która została dotknięta ww. naruszeniami prawa, mieszczącymi się – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego), zobowiązując Sąd do zakwestionowania legalności przedmiotowej uchwały Rady Miasta K., w części opisanej w sentencji zaskarżonego wyroku. Nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, iż określanie przeznaczenia terenów jest wyłączną – jak się sugeruje – domeną organów planistycznych. Co prawda gminy dysponują w tej mierze szerokimi uprawnieniami, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, ale władztwo to nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli zatem z powołanych ustaw, w tym ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów to niewątpliwie wiążą one gminę, a ich nieprzestrzeganie (naruszenie) skutkuje nieważnością planu w całości lub części, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).