Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1334/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1334/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1878/01 w sprawie ze skargi G. i Z. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 II OSK 1334/05

UZASADNIENIE

3 Wyrokiem z 9 czerwca 2005 r. (II SA/Gd 1878/01) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

4 Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] listopada 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., działając na podstawie art. 48, 80 ust. 2 pkt 1, 81 ust. 1 pkt 1 i 2, 83 ust 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał G. i Z. S., właścicielom posesji przy ul. L. w G., rozebranie samowolnie nadbudowanej części budynku mieszkalnego nad częścią parteru od strony wschodniej-południowowschodniej oraz piętrem od strony zachodniej-północnozachodniej. Organ administracji uznał, że nadbudowę budynku mieszkalnego wykonano po 1995 r., bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem również bez wymaganych uzgodnień i opinii oraz bez zatwierdzonego przez właściwy organ administracji projektu budowlanego.

5 W odwołaniu do decyzji G. i Z. S., wnosząc o uchylenie decyzji, podkreślili, że wszystkie prace budowlane zostały zakończone w 1994 r. Ponadto zwrócili uwagę, że "do dnia dzisiejszego trwają w środku budynku jedynie prace modernizacyjne, a nie konstrukcyjne".

6 Decyzją z [...] maja 2001 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając w całości faktyczne i prawne motywy rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzyli wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu podkreślił, że "zaskarżona decyzja nie może się ostać, choć nie bezpośrednio z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi". WSA zwrócił uwagę, że skarżący nie kwestionują, iż nadbudowę budynku zrealizowali bez pozwolenia na budowę i nie kwestionują również, że istniejący w obecnym kształcie obiekt nie był objęty decyzją z dnia 13 listopada 1995 r. – pozwoleniem na użytkowanie.

9 Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że – wbrew twierdzeniom skarżących – organ administracyjny słusznie rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 48 ustawy z 1994 r., ponieważ skarżący nie zakończyli budowy przed wejściem w życie tej ustawy. Z protokołu oględzin obiektu wynika, że "samowolna nadbudowa" obiektu uniemożliwiała przystąpienie do jego użytkowania. W związku z tym organy administracyjne "zasadnie zastosowały sankcję rozbiórki przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane".

10 WSA podkreślił jednak, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 107 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim – zdaniem WSA – rozstrzygnięcie jest sformułowane nieprecyzyjnie i ogólnikowo. Sąd podkreślił, że przedmiot decyzji administracyjnej wynika z jej osnowy i uzasadnienia.

11 Ponadto – zdaniem WSA – wymaga wyjaśnienia, czy istnieje techniczna możliwość wykonania rozbiórki części obiektu, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz zachowania innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Jeżeli istniejący obiekt został połączony z dobudowaną samowolnie częścią w taki sposób, że jej rozbiórka naruszałaby bezpieczeństwo istnienia dotychczasowego obiektu budowlanego, to wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone sporządzeniem projektu tej rozbiórki, który podlegałby zatwierdzeniu w decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia jest zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane.

12 W skardze kasacyjnej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie wyroku WSA, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zobowiązaniu organów nadzoru budowlanego do zastosowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy art. 33 ust. 4 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis ten – zdaniem skarżącego – nie ma zastosowania do decyzji wydawanych przez organy nadzoru, ponieważ nie mieści się w kompetencjach tych organów określonych w art. 83 Prawa budowlanego. Artykuł 83 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera enumeratywne wyliczenie spraw należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wyliczenie to nie obejmuje art. 33 Prawa budowlanego.

13 Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że art. 33 wskazuje zakres przedmiotowy decyzji o pozwoleniu na budowę. W ust. 4 tego artykułu ustawodawca wskazał dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Ustawodawca zatem jednoznacznie wskazuje, że art. 33 ust. 4 ma zastosowanie tylko i wyłącznie do sytuacji, kiedy wiosek o pozwolenie na rozbiórkę jest kierowany do organu administracji.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie ppsa, Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

16 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1).

17 Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że wskazany przez

18 Skarżącego w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), dalej: ustawa – Prawo budowlane, znajduje swoje uzasadnienie, ale w konkretnej sprawie nie prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej.

19 Należy wskazać w tym zakresie, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

20 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie Sądu I instancji jest prawidłowe, ale konieczne jest usunięcie błędu we wskazaniu zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA adresowanym do organu administracji (w tym przypadku Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) na podstawie art. 141 § 4 ppsa (zdanie ostatnie). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 r., FSK 2033/04, niepublikowane).

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał organ administracyjny między innymi do wyjaśnienia, czy istnieje techniczna możliwość wykonania rozbiórki rozbudowanej części obiektu, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz zachowania innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. W przypadku gdyby okazało się, że "rozbiórka naruszałaby bezpieczeństwo istnienia dotychczasowego obiektu budowlanego", to nakaz rozbiórki, zdaniem WSA, winien być poprzedzony sporządzeniem projektu tej rozbiórki (na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), który podlegałby zatwierdzeniu w drodze decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego.

22 Organy nadzoru budowlanego, w kontekście przyjętej zasady określania właściwości organów administracji architektoniczno- budowlanej, pozostają właściwe we wszystkich sprawach enumeratywnie wskazanych w art. 83 ustawy Prawo budowlane. W zakresie kompetencji organów nadzoru mieści się wydawanie, w drodze decyzji, nakazów rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48, 49b, 50a i 51 ustawy Prawo budowlane). Z brzmienia przepisów wynika jednoznacznie, że ze stosowania art. 33 ust. 4 pkt 6 wyłączone są organy nadzoru. Z tych względów należy uznać, że wskazanie Sądu I instancji nakazujące organowi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 6 nie jest prawidłowe.

23 Nie oznacza to jednak, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji publicznej nie ma obowiązku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Ustalenia w tym zakresie w szczególności muszą obejmować także "techniczną możliwość" wykonania rozbiórki, bowiem brak takich ustaleń prowadziłby wprost do wydania decyzji niewykonalnej. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki, że kwestia ta, obok innych, wymaga wyjaśnienia.

24 Należy też podkreślić, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA w trybie art. 184 ppsa, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04).

25 Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.