Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., II OSK 1257/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., II OSK 1257/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1675/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1675/19, po rozpoznaniu skargi M. W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] października 2014 r., znak: [...] i orzekającej, na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...], położonej w W.

3 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli J. R. i M. R. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "ppsa") naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uwzględnienie skargi M. W. w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej i błędne uznanie, że organ w zaskarżonej decyzji orzekał jak kolejna instancja, nie zaś jako organ działający w trybie postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy organ w niniejszym stanie faktycznym prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdził nieważność decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] z powodu rażącego naruszenia prawa;

5 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie skargi M. W. w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej i błędne uznanie, że decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa, w postaci art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem zdaniem Sądu nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów, w sytuacji gdy odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zawierającego rozwiązania, których realizacja doprowadziłaby do spełnienia wymogu określonego w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie geometrii dachu, jednoznacznie stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów Prawa budowlanego.

6 W konkluzji skargi kasacyjnej J. R. i M. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.

7 Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

10 Zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi ocena zgodności wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zrealizowanym na działce nr [...] w W. z decyzją Wójta Gminy B. z [...] maja 2007 r., ustalającą warunki zabudowy dla tego obiektu, a w konsekwencji związana z tym możliwość wydania, w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z powyższym przepisem, w brzmieniu na dzień wydania decyzji Lubelskiego WINB: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego [...]". Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 pkt 3 – "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę [właściwy organ] - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Przy czym zaznaczyć trzeba, że zgodność z prawem, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, oznacza, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać również wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania naprawczego (zob. m.in. wyroki NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1420/12; z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08; z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 330/16; z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1289/15 - publ. w CBOSA).

11 W rozpoznawanej sprawie wskazana wyżej kwestia sporna została już w istocie przesądzona w zapadłych w niej wcześniej, a przywołanych przez Sąd pierwszej instancji, prawomocnych wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 646/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12. W pierwszym z wymienionych orzeczeń WSA w Lublinie wyraźnie stwierdził, że skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy B. z [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy, wskazująca, że kalenica dachu planowanego budynku powinna być usytuowana równolegle do drogi powiatowej, to zrealizowanie tego budynku prostopadle do tej drogi skutkuje stanem niezgodności z prawem i powyższe nie może być zaakceptowane w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaakceptował tym samym stanowisko zajęte przez WSA w Lublinie i potwierdził konieczność sprawdzenia przez organy nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu naprawczym zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższych wyrokach są wiążące w tej sprawie dla orzekających w niej organów administracji publicznej oraz sądów, w tym sądów administracyjnych.

12 W takim stanie prawnym, należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, który w kontekście stanowiska wyrażonego w powołanych wyżej wyrokach: WSA w Lublinie z 22 listopada 2011 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2013 r., trafnie wskazał, że decyzji Lubelskiego WINB z [...] czerwca 2016 r. nie można przypisać, tak jak to uczynił GINB w zaskarżonej decyzji, wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przypomnieć należy, że kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją z [...] czerwca 2016 r. Lubelski WINB uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ uznał, że wprowadzone w nim rozwiązanie, tj. dwa lukarny o własnych tylko kalenicach równoległych do drogi, w sytuacji gdy kalenica dachu budynku jest nadal usytuowana prostopadle do tej drogi, nie powoduje, że obiekt będzie odpowiadać wymogom decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zważywszy na zapadłe w niej wcześniej prawomocne i wiążące wyroki sądów administracyjnych, nie można zatem skutecznie zarzucić - jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji - że ww. decyzja z [...] czerwca 2016 r. rażąco naruszyła prawo, ponieważ GINB odmiennie od Lubelskiego WINB ocenił rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym. Należy też zauważyć, na co zwrócił pośrednio uwagę również Sąd pierwszej instancji, że przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, lecz wyłącznie zbadanie, czy wydana w niej decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu tego przepisu. W sprawie niniejszej zaś, jak powyżej wykazano, na akceptację zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja Lubelskiego WINB nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rezultacie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno tego przepisu, jak i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego należało uznać za nieusprawiedliwione.

13 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.