Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r., II OSK 1253/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r., II OSK 1253/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 39/08 w sprawie ze skargi M.G. i M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od M.G. i M.C. na rzecz A. Sp. z o.o. w W. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r., wydanym w sprawie ze skargi M.G. i M.C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2005 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] lutego 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej, na nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej przy ul. [...] w J.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego była decyzja Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] lutego 2003 r., w której jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. Jeleniej Góry, zatwierdzony przez Radę Miejską w Jeleniej Górze uchwałą Nr XXII/181/91 z dnia 28 listopada 1991 r. Tymczasem przedmiotem rozważań Kolegium był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Piechowice, uchwalony uchwałą nr 31/VIII/94 Rady Miejskiej w Piechowicach z dnia 12 grudnia 1994r. (Dz. Urz. Woj. Jeleniogórskiego Nr 52, poz. 229). Kolegium jednak w żaden sposób nie odniosło się do wskazanej w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. podstawy prawnej jej wydania, mimo że przedmiotem jego oceny była decyzja wydana w oparciu o konkretny plan miejscowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji również akta postępowania na dają odpowiedzi na pytanie, na podstawie którego z planów orzekał organ ustalający warunki zabudowy.

4 Ponadto Sąd pierwszej instancji zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów skarżących zawartych w pkt III wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczących wymagań określonych dla działki J3 w zakresie pkt B, które to zapisy mają zdaniem skarżących zastosowanie dla zabudowy nowoprojektowanej obejmujących teren oznaczony symbolami J7 MN, UT. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszony został art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

5 Brak przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, w trybie art. 136 K.p.a., dowodzi, że zaskarżona decyzja nie została podjęta w jej całokształcie. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia, że nie zostało wyczerpująco wyjaśnione, w oparciu o który plan wydano decyzję z 2003 r., rozważania Sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach sprawy nie mogły uwzględniać wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. (który uchylił uprzednio wydany w tej sprawie wyrok WSA we Wrocławiu), gdyż te wiązałyby Sąd pierwszej instancji, gdyby nie stwierdzono wskazanych wyżej istotnych wadliwości postępowania administracyjnego niezauważonych wcześniej.

6 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła radca prawny reprezentująca inwestora – spółkę A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1997 r. w sprawie utworzenia gminy, ustalenia granic, nazw i siedzib władz niektórych gmin oraz zmiany granic niektórych miast w województwach: białostockim, bydgoskim, ciechanowskim, elbląskim, gdańskim, jeleniogórskim, katowickim, kieleckim, konińskim, krośnieńskim, leszczyńskim, lubelskim, nowosądeckim, opolskim, pilskim, poznańskim, przemyskim, rzeszowskim, siedleckim, suwalskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 116, poz. 742) poprzez pominięcie, że miejscowość Jagniątków została przyłączona do miasta Jelenia Góra z dniem 1 stycznia 1998 r., wobec czego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla miasta Jelenia Góra w dniu 28 listopada 1991 r. nie mogły być dla tej miejscowości wiążące. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie istnieje wątpliwość, w oparciu o który plan miejscowy została wydana decyzja Prezydenta Miasta Jeleniej Góry Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. oraz niewykazanie, w jaki sposób ewentualne ustosunkowanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze do faktu powołania się przez Prezydenta Miasta Jeleniej Góry w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry zatwierdzony uchwałą Nr XXII/181/91 z dnia 28 listopada 1991 r. mogło wpłynąć na wydanie przez organ administracji odmiennego rozstrzygnięcia. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną odpowiedź na postawione przez Sąd pierwszej instancji pytania sprowadza się do czysto technicznego porównania materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Skarga kasacyjna zarzuca nadto naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów skarżących, podczas gdy do powyższych zarzutów Kolegium się odniosło; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. (sygn. II OSK 1651/06), jak również art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do powołanej w postawie prawnej decyzji uchwały z dnia 28 listopada 1991 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

8 Zarzuty skargi kasacyjnej są tylko częściowo uzasadnione. Przede wszystkim należy zauważyć, że nietrafne są zarzuty postawione w części II pkt 3 i 4 tej skargi, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 15 i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 190 P.p.s.a.

9 Pierwszy z tych zarzutów został uzasadniony rzekomym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania. W rzeczywistości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sformułował takiej opinii, lecz wskazał, że organ odwoławczy nie uzupełnił w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszył obowiązek wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Również podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut obrazy art. 190 P.p.s.a. jest nietrafny z tej przyczyny, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie uchybień wcześniej niezauważonych (wadliwa podstawa prawna) i Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni prawa w sposób niezgodny z wykładnią przyjętą we wcześniej wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1651/06.

10 Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy jednak uznać za uzasadnione. Skarga kasacyjna nie kwestionuje zauważonego przez Sąd pierwszej instancji faktu, że w podstawie prawnej decyzji mylnie został wskazany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Jeleniej Góry zatwierdzony uchwałą Nr XXII/181/91 z 28 listopada 1991 r. i że organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego faktu (podobnie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i NSA przy pierwszym rozpoznaniu sprawy). Skarżąca wskazuje jednocześnie, że analiza materiału sprawy, w tym proste zestawienie załącznika nr 1 do decyzji z [...] lutego 2003 r. oraz przywołanego w nim załącznika nr 5 do raportu oddziaływania na środowisko z treścią uchwały nr 31/VIII/94 Rady Miejskiej w Piechowicach z dnia 12 grudnia 1994 r. bez najmniejszych wątpliwości pozwala stwierdzić, że decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana na podstawie tego planu. Jest to prosta czynność techniczna, której można dokonać na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Skarżąca podniosła też, że omyłkowo powołana w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. uchwała Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 28 listopada 1991 r. w sposób oczywisty nie mogła mieć zastosowania przy wydaniu tej decyzji, gdyż nie zawiera ona zapisów powołanych w jej treści i dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1991 r. gdy miejscowość Jagniątków została włączona do Jeleniej Góry mocą przepisu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1997 r. powołanego w pkt I skargi kasacyjnej.

11 Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ocenił i nie wskazał w motywach swojego wyroku, czy i jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć podanie w prawnej podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu planu zagospodarowania przestrzennego Jeleniej Góry uchwalonego w 1991 r. Trafna jest też uwaga, że – wbrew stwierdzeniu Sądu – organ odwoławczy ustosunkował się, chociaż bardzo lapidarnie, do zarzutu skarżących sformułowanych w pkt III ich wniosku z 14 lutego 2005 r., podniesionego następnie w treści skargi. Skarżący podnieśli nim, że decyzja SKO nie zawiera wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań dla przedmiotowej nieruchomości w postaci: relacji z istniejącą zabudową usytuowaną w otoczeniem zasady obsługi komunikacyjnej, skutków krajobrazowych oraz wpływu projektowanej inwestycji na wartość terenów sąsiedzkich. Należy jednak zauważyć, że sprawa jest rozpoznawana w trybie postępowania nieważnościowego i przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość ustaleń organu co do istnienia przewidzianych w prawie przyczyn nieważności decyzji administracyjnej. Wskazując na braki uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednocześnie jaka może zachodzić relacja pomiędzy tymi brakami, a ustawowymi przyczynami nieważności decyzji. W następstwie tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał podniesionych w treści skargi zarzutów co do nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 P.p.s.a.

12 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.