Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 1195/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 1195/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 90/09 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 marca 2009r. sygn. akt II SA/Łd 90/09 oddalił skargę wniesioną przez T. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] października 2008r. nr [...] nakazującą E. i T. małż. K. rozbiórkę ogrodzenia betonowego o długości 29 m i wysokości 1,8 – 2,0 m położonego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] od strony rzeki Rawki.

3 W uzasadnieniu wyroku podano, iż organ I instancji ustalił, iż w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Rawa Mazowiecka w zakresie warunków zagospodarowania wynikających z potrzeb ochrony środowiska, w pkt 5 dot. rezerwatu rzeki Rawka, wpisane są zakazy m.in. zabudowy terenów wyznaczonego pasa przywodowego. W toku wizji lokalnej w dniu 19 września 2007r. stwierdzono istnienie ogrodzenia z elementów betonowych o długości 29m i wysokości 1,80-2,0m, według oświadczenia T. K. istniejącego już w 1993r. Inwestor przedłożył mapę do celów projektowych z dnia 18 marca 1998r., na której przedmiotowe ogrodzenie jest naniesione. W toku czynności nie było możliwe ustalenie odległości ogrodzenia od linii brzegowej z uwagi na jej zasypanie, jednakże Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi Terenowy Inspektorat w Rawie Mazowieckiej, poinformował, że linia brzegowa przebiega w granicach od 4 do 5m od istniejącego parkanu. Mając na uwadze uzyskane informacje organ PINB w Rawie Mazowieckiej w dniu [...] lutego 2008r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę, która w wyniku odwołania została uchylona w całości a sprawa powróciła do organu I instancji, ze wskazaniem, iż nie ustalono, kiedy ogrodzenie powstało co uniemożliwia zdecydowanie, które przepisy stosować ustawę-Prawo budowlane z 1974r czy 1994r., jak również który plan zagospodarowania przestrzennego ten z 1985r. czy z 2000r.

4 W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ przesłuchał w charakterze świadka R. S., poprzedniego właściciela nieruchomości nr [...], który zeznał, iż w dniu sprzedaży nieruchomości T. K. w 1993r. istniało ogrodzenie ze słupków drewnianych i siatki o wysokości 1,5m. Organ na tej podstawie uznał, że ogrodzenie powstało po 1994 roku, a ponadto uwzględnił, iż rezerwat Rawka, obejmujący rzekę i przybrzeżne pasy gruntu o szerokości 10m, został ustanowiony zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 24 listopada 1983r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody, które weszło w życie 1 stycznia 1984r. ponadto organ I instancji stwierdził, iż część działki nr [...], znajduje się na terenie zalewowym, gdzie obowiązuje zakaz budowy. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej uznał, iż nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania w trybie art. 49b ust. 2 tj. legalizacji wybudowanego ogrodzenia i w dniu [...] października 2008r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. Nr z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej ustawa) nakazał E. i T. małż. K. rozbiórkę ogrodzenia betonowego o długości 29 m i wysokości 1,8 – 2,0 m położonego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] od strony rzeki Rawki.

5 W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wyjaśnił, iż gdy nabył nieruchomość w 1993r. znajdowało się na niej ogrodzenie z słupków metalowych wraz z siatką, które na przełomie 1995 i 1996 zostało zmodernizowane na elementy betonowe prefabrykowane. Powyższe ogrodzenie zostało naniesione na mapę do celów projektowych załączonej do złożonego w 1998r. wniosku o zezwolenie na zagospodarowanie nieruchomości. Powyższe zezwolenie skarżący otrzymał w 1998r. gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania z dnia 28.03.1985r. nie przewidujący szczególnych regulacji dla ogrodzeń. Skarżący podnosił, iż ze względu na wysokość ogrodzenia, nie powinna znaleźć zastosowania Prawo budowlane, gdyż budowa takiego ogrodzenia nie jest reglamentowana. Ponadto T. K. podniósł, iż nie posiadał wiedzy o jakichkolwiek ograniczeniach, o których winien zostać powiadomiony w czasie nabywania nieruchomości i przy wydawaniu pozwolenia na zagospodarowanie.

6 Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy, budowa ogrodzeń jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyższej 2,2m wymaga dokonania zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał, iż E. i T. K. bez zgłoszenia w warunkach samowoli budowlanej na przełomie 1995/1996 roku wybudowali przedmiotowe ogrodzenie, a zatem w sprawie znajduje zastosowanie art. 49b ustawy. Mając jednak na uwadze, iż ogrodzenie narusza ustalenia zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą z dnia 30 marca 2000r., brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie bowiem z §2 ust. 3 lit. g uchwały na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń o wysokości powyżej 1,5m z elementów o wypełnieniu powierzchni powyżej 50%.

7 Sąd I instancji rozpatrując skargę na powyższe decyzję nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wskazano na niekwestionowany przez stronę fakt, iż sporne ogrodzenie z elementów betonowych wybudowane zostało na przełomie lat 1995/1996. Z powyższego wynika, iż w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia zastosowanie znajdują przepisy ustawy, zgodnie z którą budowa ogrodzeń zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże wymaga dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jak wynika z akt sprawy E. i T. małż. K. bez wymaganego zgłoszenia wybudowali przedmiotowe ogrodzenie, co zdaniem Sądu I instancji obligowało organy nadzoru budowlanego do zastosowania regulacji z art. 49b ustawy, zgodnie z którym legalizacja popełnionej samowoli jest możliwa po ustaleniu, iż budowa jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych. Sporny obiekt narusza jednak w ocenie Sądu I instancji ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rawie Mazowieckiej z dnia 30 marca 2000r. Zgodnie bowiem z §2 ust. 2 planu w pasie szerokości 10 m od linii brzegowej rzeki Rawka istnieje zakaz zabudowy terenów wyznaczonego pasa przywodnego tj. w granicach rezerwatu rzeki Rawka ustanowionego na mocy §14 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 24 listopada 1983r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. nr 39, poz. 230). Nadto z §14 w zw. z §18 pkt 11 w/w zarządzenia wynika zakaz wznoszenia budowli oraz zakładania i budowy urządzeń komunikacyjnych i innych urządzeń technicznych w rezerwacie rzeki Rawka oraz wykonywania wszelkich prac związanych z regulacją koryta rzecznego i umacnianiem jego brzegów. W rezerwacie rzeki Rawka dozwolona jest budowa niezbędnych zbiorników wodnych i urządzeń technicznych, po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem przyrody.

8 W ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji podkreślił, iż art. 36 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wybudowania przedmiotowego ogrodzenia, zabraniał budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym i rezerwacie przyrody, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku lub rezerwatu oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego. Istotne jest także, iż stosownie do art. 53 tej ustawy obiekty i urządzenia zbudowane wbrew wprowadzonym zakazom albo bez uzyskania wymaganej zgody organu ochrony przyrody lub niezgodnie z warunkami uzgodnienia podlegały przymusowej rozbiórce w trybie przepisów prawa budowlanego. W świetle powyższej regulacji prawnej obowiązującej w dacie budowy, wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia w tej lokalizacji było niedopuszczalne i ustawodawca wprost wskazał, iż wszystkie obiekty posadowione wbrew ustawowemu nakazowi podlegają rozbiórce w trybie określonym w przepisach prawa budowlanego.

9 W konsekwencji poczynionych ustaleń Sąd I instancji uznał, iż zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki. Argumentacja strony, iż w dacie zakupu nieruchomości również istniało ogrodzenie, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia i ocenę stanu faktycznego i prawnego. Zarówno w dacie budowy jak i w dacie orzekania budowę przedmiotowego ogrodzenia należy traktować jako wykonaną w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na brak możliwości jej legalizacji, wobec braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami dotyczącymi rezerwatów przyrody, organy zobligowane były do zastosowania trybu z art. 49b ustawy.

10 Na marginesie Sąd I instancji wyjaśnił, iż w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 49 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy, który przewidywał, iż nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Jedną z podstawowych zasad jest bowiem orzekanie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, rozstrzygania sprawy. Niewątpliwie powyższy przepis w tej dacie już nie obowiązywał. Z tych względów w ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 49 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

11 Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi został w całości zaskarżony T. K. reprezentowanego przez Grzegorza Choinę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest nakazanie rozbiórki ogrodzenia, mimo że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

12 Skarżący wskazując na art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 9 ustawy, stwierdził że ustawodawca wyraźnie odróżnił obiekty budowlane od urządzeń budowlanych. Za obiekty budowlane mogą być uznane jedynie całe budynki i budowle. Natomiast ogrodzenia są jedynie urządzeniami technicznymi związanymi z obiektem budowlanym, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie jest możliwe przyjęcie, iż pominięcie w art. 49 b ust.1 ustawy urządzeń budowlanych jako podlegających przymusowej rozbiórce, stanowi przeoczenie ustawodawcy lub też, że na podstawie obowiązujących przepisów można przyjąć, iż ustawodawca wskazując w art. 49 b ust. 1 na obiekty budowlane, miał na myśli szersze znaczenie tego terminu niż zawarte w art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Takiej bowiem interpretacji nie można stosować bez wcześniejszego podważenia domniemania racjonalności ustawodawcy.

13 Zdaniem skarżącego art. 49 b ustawy zawiera w obecnie istniejącym stanie prawnym kompleksową regulację dotyczącą decyzji o rozbiórce obiektów budowlanych, będących w budowie lub wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślono ponadto, iż rozróżnienie urządzeń budowlanych od obiektów budowlanych i stworzenie odrębnie dla każdego z tych pojęć definicji było zabiegiem spójnym z całym systemem prawa, gdyż takie rozróżnienie było już dokonane w innych przepisach pośrednio związanych z robotami budowlanymi np. art. 36 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 114 poz.492) oraz w art. 15 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. nr 92 poz. 880, ze. zm.).

14 W myśl art. 53 ustawy o ochronie przyrody z 1991r. obiekty i urządzenia zbudowane wbrew wprowadzonym zakazom albo wbrew wymogowi uzyskania wymaganej zgody organu ochrony przyrody podlegały przymusowej rozbiórce w trybie przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53 tej ustawy był więc regulacją szczególną pozwalającą na stosowanie art. 49b ustawy w jego ówczesnym brzmieniu. Z chwilą wejścia w życie aktualnej ustawy o ochronie przyrody nie jest już jednak możliwe stosowanie sankcji rozbiórki wobec urządzeń budowlanych takich jak ogrodzenia. Z uwagi na fakt, iż obecnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody utrzymała sankcje karne za określone, naruszenia przepisów tej ustawy, odstąpienie od wcześniej istniejących surowszych unormowań odsyłających do przepisów prawa budowlanego także w zakresie urządzeń budowlanych nie było z pewnością przeoczeniem ustawodawcy.

15 Skarżący podkreślił, iż ogrodzenie zostało jedynie zmodernizowane, a organy administracji nie stwierdziły naruszenia przepisów techniczno-budowlanych zamieszczonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Z uwagi na powyższe wynikający z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy bezspornie naruszony przez Skarżącego wymóg zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony rzeki Rawki jest klasycznym przykładem lex imperfecta. Wymóg zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia nie może być bowiem sankcjonowany przez nakaz rozbiórki.

16 W tej sytuacji mając na względzie upływ 12 lat od wybudowania ogrodzenia oraz odpowiadanie obowiązującym wymogom techniczno-budowlanym, ze względu na fakt, iż przekroczenie przepisów nie było znaczne, zdaniem skarżącego stosowanie art. 49b pkt 1 ustawy w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne. Sankcja rozbiórki musi być bowiem stosowana rozsądnie, a nie jako środek represji wynikający z niczym nieuzasadnionej rozszerzającej wykładni terminów ustawowych. W ocenie skarżącego wyrok Sądu I instancji narusza zasadę proporcjonalności zawartą w art. 31 pkt 3 Konstytucji, a oderwanie rozstrzygnięcia od gramatycznego znaczenia przepisów jest nieuzasadnione, ponieważ wykładnia językowa powinna mieć pierwszeństwo.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

19 Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

20 W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest nakazanie rozbiórki ogrodzenia, mimo że w myśl ustawy ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym. Sformułowanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, iż nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, co skutkuje związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tymi ustaleniami.

21 W konsekwencji przedmiotem rozważań w postępowaniu kasacyjnym jest wyłącznie zagadnienie poprawności zastosowania art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy w sprawie, której przedmiotem jest nakaz rozbiórki ogrodzenia wybudowanego z elementów betonowych o długości 29 m i wysokości 1,8 – 2 m wybudowanego w tatach 1995/1996. Ustalony w trakcie postępowania czas budowy ogrodzenia, który nie jest przez stronę kwestionowany wskazuje, iż budowa ogrodzenia podlega reżimowi prawnemu przewidzianemu w ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r, która w art. 29 ust. 1 pkt 23 przewiduje, iż budowa ogrodzeń zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyższej 2,20m wymaga jednak dokonania zgłoszenia. Mając na uwadze fakt, iż rezerwat przyrody podobnie jak park narodowy jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 16.09.2005r. sygn. akt II OSK 27/05, niepubl.), stwierdzić należy, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony rezerwatu rzeki Rawka podlegała zgłoszeniu, czego jednak skarżący nie uczynił. Oznacza to, iż skarżący wybudował przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli budowlanej.

22 Powyższe, wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, oznacza możliwość zastosowania art. 49b ust. 1 ustawy. Zgodnie z w/w przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ogrodzenie, jak słusznie zauważył skarżący, co do zasady nie jest obiektem budowlanym, którego definicję zawiera art. 3 pkt 1 ustawy, lecz urządzeniem budowlanym rozumianym jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 ustawy). W kontekście definicji obiektu budowlanego należy jednak uznać, iż urządzenia budowlane (a więc również ogrodzenia) stanowią obok budynku albo budowli, część określonego obiektu budowlanego. Istotną cechą związania urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym nie jest fizyczne połączenie lecz związek funkcjonalny, polegający na zapewnieniu możliwości użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane – Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 s. 63). Uznanie urządzenia budowlanego (a więc również ogrodzenia) jako części obiektu budowlanego oznacza, iż w przypadku wybudowania ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej możliwym jest zastosowanie art. 49b ust. 1 ustawy. Powyższy pogląd jest w pełni akceptowany przez orzecznictwo (zob. wyrok NSA z dnia 15.07.2009r. sygn. akt II OSK 1148/08, wyrok NSA z dnia 18.06.2009r. sygn. akt II OSK 98208).

23 Jednakże, stosownie do art. 49b ust. 2 ustawy w treści nadanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009r. P 46/08 (OTK-A 2009/8/124, Dz.U. z 2009 Nr 160, poz. 1276), w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ w celu zalegalizowania samowoli budowlanej wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, iż budowa bez wymaganego zgłoszenia winna być oceniana pod kątem jej legalizacji po ustaleniu, iż budowa jest w pierwszej kolejności zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest, stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących postawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Plan miejscowy upoważnia do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Plan miejscowy stanowi zatem podstawę do ingerencji w prawo własności, co dotyczyć może sposobu wykonania tego prawa, a nie samego prawa.

24 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd I instancji słusznie zauważył, że legalizacja przedmiotowego ogrodzenia nie jest możliwa. Ogrodzenie znajduje się bowiem na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] od strony rzeki Rawki, objętej zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rawy Mazowieckiej zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/159/2000 Rady Miejskiej w Rawie Mazowieckiej z dnia 30 marca 2000r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 16.05.2000r. Nr 64, poz. 354 ze zm.). Przepis § 2 ust. 2 powyższej uchwały stanowi o nieprzekraczalnej linii realizacji ogrodzeń, w której mogą być umieszczone ogrodzenia lub ich fragmenty bez jej przekraczania, powodującego zbliżenie ogrodzenia do przyległych ulic i wód. Powyższa linia wyznaczona została zgodnie z § 14 Zarządzenia Ministra Leśnictwa i przemysłu drzewnego z dnia 24 listopada 1983r w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. nr 39, poz. 230) w odległości 10 m od linii brzegowej rzeki Rawka. Powyższe przy uwzględnieniu położenia przedmiotowego ogrodzenia w odległości 4 do 5 od linii brzegowej oznacza, iż ogrodzenie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] od strony rzeki Rawki przekracza linię realizacji ogrodzeń i znajduje się na terenie rezerwatu przyrody rzeki Rawka, na którym zgodnie z §18 pkt 11 zarządzenia zabrania się wznoszenia budowli oraz zakładania i budowy urządzeń komunikacyjnych i innych urządzeń technicznych oraz wykonywania wszelkich prac związanych z regulacją koryta rzecznego i umacnianiem jego brzegów.

25 Bez znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, iż obecnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. (j.t. Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie przewiduje przepisu, który w swej treści odpowiadałby art. 53 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r. (Dz.U. nr 114, poz. 492 ze zm.), zgodnie z którym, obiekty i urządzenia zbudowane wbrew wprowadzonym zakazom albo bez uzyskania wymaganej zgody organu ochrony przyrody lub niezgodnie z warunkami uzgodnienia podlegają przymusowej rozbiórce w trybie przepisów prawa budowlanego. Zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r.) przy sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza brak możliwości legalizacji przedmiotowego ogrodzenia.

26 Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 183 § 1 ppsa (por. również: uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://nsa.gov.pl), na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.