Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1193/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1193/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1255/13 w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1255/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej: "K.p.a.", Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J.M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla J.M. opłaty legalizacyjnej w wysokości 225.000 zł z tytułu samowolnej realizacji zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

5 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. określonej w ww. przepisie dokumentacji w sprawie dotyczącej samowolnej realizacji przedmiotowego zbiornika wodnego (stawu). W związku z wykonaniem tego obowiązku organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ustalił opłatę legalizacyjną.

6 Rozpatrujący zażalenie organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wobec faktu, że omawiany zbiornik wodny nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, należało wszcząć procedurę legalizacyjną, którą organ prawidłowo zastosował w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z kolei mając na uwadze treść art. 49 powyższej ustawy, organ zaznaczył, że nie budzi wątpliwości ani zastosowanie przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej, ani sposób jej wyliczenia, a zatem także jej wysokość.

7 Ustosunkowując się do zażalenia odnośnie daty wykonania robót związanych z realizacją zbiornika organ wyjaśnił, że – jak sam skarżący zauważył – roboty te zakończone zostały w 2000 r., zatem całkowicie zasadne jest stanowisko organu o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2003 r.

8 Skargę na powyższe postanowienie wniósł J.M. domagając się jego uchylenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: brak należytego rozpoznania i odniesienia się do istoty zarzutów zawartych w zażaleniu, niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2013 r., przez co w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 10 K.p.a. i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

9 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

11 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zbiorniki wodne są budowlami, a roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy zbiornik wodny został zrealizowany przez skarżącego w warunkach samowoli budowlanej w 2000 r. Wprawdzie z oświadczenia inwestora, który kupił działkę w 1998 r., wynika, że na działce istniał staw wodny, jednak nie potwierdzają tego ani zdjęcia lotnicze terenu, ani sąsiedzi mieszkający na terenie sąsiadującym dziś i także w czasie, gdy skarżący nie był jeszcze właścicielem terenu, na którym istnieje sporny staw.

12 Zdaniem Sądu nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącym, że organ zastosował nieprawidłowe przepisy. Z uwagi na okres, w jakim powstała samowola budowlana, tzn. pomiędzy 1 stycznia 1995 r., a 10 lipca 2003 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, organ prawidłowo przeprowadził konieczną analizę sprawy pod kątem zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej przed nowelizacją w 2003 r.

13 Sąd dodał także, że skoro sporny zbiornik wodny został wykonany w warunkach samowoli budowlanej w 2000 r., to przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązujący przez nowelizacją w 2003 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Ponadto wyjaśnił, że skoro organ w niniejszej sprawie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, iż poprzez fakt dokonania samowolnej budowy zbiornika wodnego skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, oraz że wykonania (budowy) spornego zbiornika wodnego dokonano w 2000 r., to organ ten obowiązany był do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z art. 48 powyższej ustawy. Uznając natomiast wstępnie zgodność samowolnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdzając brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacji zaistniałych nieprawidłowości poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

14 Dalej Sąd zauważył, że skoro inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, kolejnym etapem w procesie legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Nadto wyjaśnił, iż ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej organ dokonał na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów art. 59f ust. 1 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez rachunkowe obliczenie iloczynu stawki opłat (s) - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) - 9,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0. Wobec powyższego prawidłowo obliczona opłata legalizacyjna ustalona została na kwotę 225.000 (50 x 500 x 9,0 x 1,0 = 225.000) zł.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

16 1/ art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem zgodności z prawem, tj. art. 49 ustawy Prawo budowlane;

17 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone do tego Sądu postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i 144 K.p.a., obligujących tenże organ i organ pierwszej instancji do wszechstronnego zebrania, a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co nie doszło do wyczerpującego ustalenia, czy po stronie skarżącego doszło do samowoli budowlanej, a także nie wyjaśniono należycie czasu podjęcia przez niego czynności w zakresie oczyszczania stawu, które tak zostały zakwalifikowane, a w konsekwencji – do zastosowania przepisu prawa materialnego w postaci art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.

18 Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

19 W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany wyrok odpowiada prawu.

22 Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna podnosi zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji wskazując przede wszystkim na niewłaściwe zastosowanie art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym po 11 lipca 2003 r., jak również podzielenie wadliwych ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie przyjętego faktu popełnienia samowoli budowlanej spornego zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

23 Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a jej wyniki przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiadającemu w pełni dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a.

24 W rozpoznawanej sprawie rozstrzyganej w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane (dot. opłaty legalizacyjnej) mamy do czynienia z dalszym ciągiem procedury legalizacyjnej rozpoczętej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

25 Kontynuacja postępowania legalizacyjnego jest możliwa, gdy inwestor w wyznaczonym terminie przedłoży organowi nadzoru budowlanego wymagane dokumenty zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2. Przedłożenie tych dokumentów, stosownie do art. 48 ust. 5 powyższej ustawy traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.

26 W tej sprawie po przesądzeniu, że dopuszczalna jest procedura legalizacyjna spornego zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] i po sprawdzeniu, że strona wykonała nałożone postanowieniem, w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązki oraz ustaleniu, iż sporna inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymierzono opłatę legalizacyjną na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podstawą do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej może być tylko łączne spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, co w tej sprawie nastąpiło. Wymierzono zatem w konsekwencji zaskarżonym rozstrzygnięciem opłatę legalizacyjną w kwocie 225.000 zł, której wysokość, czy też sposób obliczenia nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej.

27 Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, iż opłata legalizacyjna nie zależy od wartości obiektu, czy też okoliczności, w jakich został zbudowany (zrealizowany). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany - patrz wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1812/07. Nie można tracić z pola widzenia, że opłata legalizacyjna jest swoistą "odpłatnością za dokonanie legalizacji"; jeżeli odpada możliwość legalizacji, odpada też podstawa do obciążenia opłatą. Oznacza to, że kwestia taka, jak również ewentualny brak samowoli budowlanej, jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowalnego w tym postępowaniu – patrz także wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1050/07.

28 Takie postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone, gdyż skarżący kwestionował i nadal czyni to w skardze kasacyjnej, że nie dokonał samowoli w zakresie wykonania spornego zbiornika wodnego, lecz jedynie oczyścił istniejący staw. Jednakże trafnie organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały, iż skarżący samowolnie w 2000 r. wykonał sporny zbiornik wodny (staw).

29 Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niebudzącymi wątpliwości ustaleniami, potwierdzającymi fakt wykonania ww. zbiornika wodnego przez skarżącego w 2000 r. Przede wszystkim już w protokole kontroli dokonanej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 14 lipca 2011 r. z udziałem stron postępowania skarżący przyznał, iż nabył sporną działkę w 1998 r. i w roku 2000 dokonał oczyszczenia oraz powiększenia stawu, zaś od 2000 r. nie były wykonywane żadne roboty związane z realizacją powyższego stawu. Ponadto skarżący uprzedzony o odpowiedzialności karnej zeznał do protokołu z dnia 13 września 2011 r., iż na przełomie 1998 - 2000 r. powyższy zbiornik został oczyszczony i zarazem powiększony o około ¾ powierzchni obecnie istniejącej. Przed powiększeniem w roku 2000 powyższy zbiornik istniał w kształcie koła.

30 Fakt zrealizowania zbiornika wodnego w 2000 r. potwierdził również pod odpowiedzialnością karną sąsiad strony K.K. – w protokole przesłuchania z dnia 28 września 2011 r. Dodatkowo w tej sprawie dopuszczono dowód ze zdjęć lotniczych spornego terenu (działka nr [...] we wsi [...] gm. [...]) wykonanych dnia 11 sierpnia 1997 r. (przed kupnem działki nr [...] przez stronę) jak i z dnia 15 września 2009 r. Na pierwszym z nich widać jedynie przebarwienia wskazujące na możliwość istnienia wody, zaś na kolejnym z 2009 r. sporny zbiornik wodny jest już widoczny. Zdjęcia lotnicze potwierdzają zatem okoliczność zrealizowania spornego zbiornika wodnego po roku 1997, a więc należy wykluczyć twierdzenie, że sporny staw jako istniejący przed 1997 r. został jedynie oczyszczony.

31 Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono więc, że skarżący powiększył w 2000 r. do aktualnych wymiarów tj. 25 m x 80 m i głębokości 2 m przedmiotowy zbiornik wodny i uczynił to bez wymaganego prawem pozwolenia, co niewątpliwie świadczy o zaistnieniu samowoli budowlanej. Zatem twierdzenia skarżącego o braku samowoli budowlanej w odniesieniu do przedmiotowego zbiornika wodnego nie zasługują na uwzględnienie.

32 Kolejna kwestia związaną z przyjęciem właśnie tej daty powstania spornej samowoli (2000 r. - przypomnienie Sądu), wiąże się z prawidłowym zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego art. 49 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

33 Ustawa Prawo budowlane z 1994 r. w pierwotnym brzmieniu zawierała przepis abolicyjny – art. 49 – pozwalający na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy zrealizowana samowola budowlana pozostawała przez 5 lat poza prawem, czyli przez 5 lat nikt nie wszczął postępowania w tej sprawie. W takim przypadku możliwe było, przy zachowaniu określonych w ustawie warunków, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Zmiana wprowadzona w 2003 r. zreformowała art. 49 i w związku z wprowadzeniem ogólnej zasady pozwalającej na zalegalizowanie samowoli budowlanych dotychczasowy przepis stracił rację bytu. Konsekwencją tej zmiany stało się legalizowanie również tych samowoli na zasadach przyjętych w ustawie, a zatem po dokonaniu opłaty legalizacyjnej. Trafnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż skoro sporny zbiornik wodny został wykonany w warunkach samowoli budowlanej w 2000 r., to przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej przed nowelizacją w 2003 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem do dnia 11 lipca 2003 r. kiedy wskazana zmiana weszła do obrotu prawnego minął okres krótszy niż 5 lat.

34 Dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż wbrew stanowisku skarżącego w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Nie można skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Właściwie również organ odwoławczy rozpoznając zażalenie strony zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Nie jest trafne stanowisko skargi kasacyjnej, zarzucające naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.p.a., albowiem w okolicznościach tej sprawy, a wyżej przywołanych, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę J.M. prawidłowo zatem ocenił zgromadzony materiał dowodowy tej sprawy i na jego podstawie wyprowadził właściwy wniosek o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Brak naruszeń prawa materialnego jak i procesowego doprowadził do prawidłowej konkluzji o niezasadności skargi, stąd też oddalono wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a wobec jej niezasadności. Nie można zatem skutecznie, w tych okolicznościach, zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych czy też art. 3 § 2 P.p.s.a.

36 Wbrew stanowisku skarżącego nie było także podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej sprawie takich naruszeń przepisów procedury administracyjnej nie ujawniono, co zostało wyżej wskazane, a więc nie można skutecznie twierdzić, jak czyni to skarżący, iż naruszono ww. przepis procedury sądowoadministracyjnej poprzez nieuwzględnienie skargi, skoro nie było podstaw do jego zastosowania.

37 Konkludując wskazać należy, że żaden z podniesionych przez stronę zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotowa skarga kasacyjna jako niezasadna, podlegała oddaleniu.