Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2015 r., II OSK 1169/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2015 r., II OSK 1169/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 410/14 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Rady Miejskiej w R. w przedmiocie niewykonania czynności nakazanej prawem postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Skarżąca Z. N., w piśmie z dnia 26 marca 2015 r., wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r. umarzającego postępowanie sądowe, odrzucającego wniosek skarżącej w przedmiocie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, zasądzającego od Rady Miejskiej w R. Z. na rzecz skarżącej kwotę stu złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

3 Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Z. N. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miejskiej w R.-Z. w zakresie braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej R.-Z. w ustawowym terminie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Sąd bezczynności Rady Miejskiej w R.-Z. w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz o powierzenie Wojewodzie M. na podstawie art. 101 a ust. 2 u.s.g. obowiązku zastępczego sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej R.-Z.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 198/13, skargę oddalił. Od tego wyroku została wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna. Odrębną skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w R.-Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14, w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Z. N. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a skargę kasacyjną Rady Miejskiej w R.-Z. oddalił.

5 W uzasadnieniu postanowienia będącego przedmiotem niniejszej skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że wiążący charakter ustaleń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zastosowania do dalszego rozpoznawania tej sprawy, gdyż skarżąca wniosła skargę, w zakresie uznania bezczynności Rady Miejskiej K.-Z. w wykonaniu obowiązku wynikającego z obowiązującego prawa, która została w piśmie skarżącej z dnia 9 stycznia 2015 r. cofnięta. Skarżąca potrzymała natomiast żądanie stwierdzenia, czy bezczynność Rady Miejskiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska, w związku z czym Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny samej dopuszczalności wniesienia takiego żądania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgłoszone żądanie oceny bezczynności w zakresie niewykonania obowiązku nałożonego prawem jest w tej sprawie niedopuszczalne. Sąd wskazał, że w sprawach dotyczących niewykonania czynności nakazanych prawem, albo podejmowania czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich, podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g., sąd nie ma podstaw do rozstrzygania, czy takie niewykonywanie czynności miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sprawy, o których mowa w art. 101a u.s.g. nie zostały objęte katalogiem spraw uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). WSA stwierdził, że skoro art. 149 § 1 p.p.s.a. nakazujący rozstrzyganie o tym, czy bezczynność miała miejsce lub nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie obejmuje spraw skarżonych na podstawie art. 101 a ust. 1 u.s.g., a ponadto brakuje innej podstawy prawnej umożliwiającej dokonywanie takiej oceny w stosunku do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 a u.s.g. − żądanie skarżącej, co do oceny rażącej bezczynności, a właściwie rażącego niewykonywania czynności nakazanych prawem, nie ma podstaw prawnych i nie może podlegać rozstrzyganiu przez sąd. W związku z tym Sąd pierwszej instancji odrzucił wniosek skarżącej, co do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w zakresie nie wykonania czynności nakazanej obowiązującym przepisem.

6 W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

7 Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

8 - art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 60 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art.190 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji jakoby skarżąca pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. cofnęła skargę na niewykonanie przez organ czynności nakazanej prawem, a co za tym idzie, jakoby Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do rozpoznania czy owa skarga na niewykonanie przez organ czynności nakazanej prawem była zasadna w momencie wniesienia skargi, a także jakoby Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, nie był zobowiązany do stosowania się w zakresie uznania bezczynności uchwałodawczej Rady Miasta R.-Z. do wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 23 września 2014 roku sygn. akt II OSK 789/14, uchylającym wcześniejszy wyrok WSA w Krakowie wydany w tej sprawie.

9 - art. 101 a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., polegające na pozbawieniu przez Sąd pierwszej instancji możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym organu nadzoru, tj. Wojewody M. Należy przy tym podkreślić, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania nastąpiło dodatkowo z rażącym pogwałceniem dyspozycji art. 190 p.p.s.a, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II OSK 789/14 wiążąco wskazał Sądowi pierwszej instancji, że organ nadzoru powinien być stroną przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym w ocenie skarżącej, przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego z pominięciem udziału organu nadzoru dotknięte było wadą nieważności w myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 W myśl art. 60 p.p.s.a. możliwe jest cofnięcie środka zaskarżenia, które co do zasady wiąże sąd. Cofnięcie to może być uznane za niedopuszczalne tylko wtedy, gdy zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Skuteczne cofnięcie środka zaskarżenia powoduje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., a wydane w tym przedmiocie postanowienie, jako kończące postępowanie, zaskarżone może być skargą kasacyjną.

12 W niniejszej sprawie kwestią sporną jest fakt cofnięcia skargi. Analizując sprawę należy więc odnieść się do treści pisma skarżącej z dnia 9 stycznia 2015 r.

13 W piśmie tym pełnomocnik skarżącej wskazał, że "z uwagi na usunięcie przez Radę Miasta R.-Z. bezczynności uchwałodawczej, której dotyczyła skarga inicjująca przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne, wnoszę w imieniu skarżącej o umorzenie przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjego wszczętego skargą z dnia 2 sierpnia 2013 r. (...)"

14 Końcowo skarżąca domagała się by Sąd stwierdził rażący charakter zaniechania uchwałodawczego, jakiego dopuściła się w niniejszej sprawie Rada Miasta R.-Z., gdyż w jej ocenie tak właśnie należy ocenić bezczynność uchwałodawczą, w której organ pozostawał do dnia 10 października 2014 r.

15 W świetle powyższych stwierdzeń skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że intencją skarżącej było cofnięcie skargi w zakresie bezczynności Rady Miejskiej R.-Z. polegającej na nie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a., uwzględniając fakt, że cofniecie skargi wiąże sąd administracyjny, chyba że zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, koniecznością było umorzenie postępowania w tym zakresie.

16 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 190 p.p.s.a. przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14, po pierwsze, uznał za nietrafny pogląd Sądu pierwszej instancji dotyczący terminu wykonania przez gminę uzdrowiskową obowiązku uchwalenia planu miejscowego dla strefy "A", po drugie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa, będącego podstawą nieważności postępowania, ponieważ nie brał w niej udziału organ nadzoru, czyli Wojewoda M., będący stroną postępowania sądowego prowadzonego na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101a u.s.g.

17 W ocenie Sądu odwoławczego, przytoczona powyżej wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyła uznania bezczynności Rady Miejskiej R.-Z. polegającej na nie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym w sprawie jest, że w chwili wyrokowania plan ten został uchwalony. Co za tym idzie wywody Sądu dotyczące terminu jego uchwalenia jak i udziału Wojewody M., który miałby zastępczo sporządzić i przyjąć przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mogły znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż po pierwsze stan bezczynności organu ustał wskutek wykonania planu miejscowego, po drugie jak wyżej ustalono, skarga w tym zakresie została cofnięta. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a jest niezasadny. W tym stanie faktycznym (tj. przy braku potrzeby zastępczego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego) za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 101a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, poprzez pozbawienie przez Sąd pierwszej instancji możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym organu nadzoru, tj. Wojewody M.

18 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.

19 -----------------------

20 5