Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /autor uzasadnienia/ Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "B" Spółka z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 505/05 w sprawie ze skargi "B" Spółka z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżącej "B" Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 600 zł (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 505/05 oddalił skargę Spółki z o.o. B. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...], którą Wójt Gminy L. odmówił ww. Spółce z o.o. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w obrębie M., gm. L.

3 Powyższą decyzję uzasadniono tym, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), powołanej dalej w skrócie jako u.p.z.p., tzw. dobranego sąsiedztwa inwestycyjnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w powyższym przepisie, a w tym przypadku brak zainwestowania sąsiednich terenów. Przedmiotowy teren jest obszarem niezainwestowanym położonym poza obszarem zamieszkania, otoczony lasem. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości ok. 1,5 km. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zabudowa działki rolnej jest możliwa jedynie na zasadzie zabudowy zagrodowej, a więc w sytuacji, w której budynek mieszkalny wraz z budynkami gospodarczymi stanowi element zorganizowanej działalności gospodarstwa rolnego. Inwestycja polegająca na budowie fermy norek nie jest zabudową zagrodową tylko specjalistyczną działalnością hodowlaną w związku z tym art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ niniejsza inwestycja nie zakłada budowy budynku mieszkalnego, nie można jej zaliczyć do zabudowy zagrodowej,

4 Lokalizacja powyższej inwestycji będzie jedynie możliwa po sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu.

5 Zainteresowana Spółka B. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, iż planowana inwestycja jest zabudową zagrodową w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Z przepisu tego wynika, iż zabudowę zagrodową w gospodarstwie hodowlanym tworzą m.in. wymienione tam rodzaje budynków (mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie), jest to wyliczenie przykładowe o czym świadczy użyty tam termin "w szczególności". Natomiast zastosowanie łącznika "lub" świadczy o tym, iż wymienione elementy nie muszą wystąpić łącznie. W myśl powołanego przepisu jako zabudowę zagrodową należy traktować budynki gospodarcze w gospodarstwie ogrodniczym, budynki inwentarskie w gospodarstwie leśnym, jak i budynki gospodarcze i inwentarskie w gospodarstwie hodowlanym. Budynek mieszkalny w myśl omawianego przepisu, nie jest koniecznym elementem zabudowy zagrodowej. Projektowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z funkcją obiektów już istniejących i w żaden sposób nie narusza ładu przestrzennego tego terenu.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. nie wyjaśnia pojęcia "zabudowy zagrodowej". Objaśnienie "zabudowy zagrodowej" zostało zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powołanego w odwołaniu, przez które należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". W myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia warunkiem koniecznym do uznania zabudowy jako zagrodowej jest prowadzenie "rodzinnego gospodarstwa rolnego".

7 Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Natomiast za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa, co wynika z art. 6 ust. 1 cyt. wyżej ustawy.

8 W świetle ww. przepisów planowana inwestycja nie spełnia przesłanki "zabudowy zagrodowej", a więc może być zrealizowana przy łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z akt sprawy jednak wynika, iż warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być spełniony z powodu niezabudowania działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Powoływanie się na przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) jest chybione i niemające znaczenia ani wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie, bowiem powyższa ustawa jest przepisem prawa materialnego o charakterze zobowiązaniowym świadczeń publicznych czyli regulujących inną kwestię.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę Spółki B. na powyższą decyzję zgodził się ze stanowiskiem organów administracji publicznej orzekających w sprawie, iż z powodu braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, odpowiednio do zakresu i skali planowanej inwestycji, można ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

10 Według Sądu w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest czy planowana inwestycja spełnia wymogi zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisów art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd uznał za prawidłową, zastosowaną przez organ odwoławczy wykładnię, zgodnie z którą jako zabudowę zagrodową należy uznać rodzinne gospodarstwa rolne, hodowlane lub ogrodnicze oraz gospodarstwa leśne (dla nich nie jest wymagany rodzinny charakter gospodarstwa) składające się w szczególności z budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych lub inwentarskich. Zdaniem Sądu, gospodarstwo rolne lub hodowlane, o którym tu mowa, musi bezwzględnie spełniać wymogi gospodarstwa rodzinnego, do takiego wniosku prowadzi zastosowanie wykładni językowej, jak i celowościowej oraz systemowej. Prawidłowo też w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wskazało, że dla właściwej wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" należy posłużyć się ustawową definicją pojęcia "gospodarstwa rodzinnego" zawartą w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Odczytując postanowienia ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy korzystać z pojęcia "zabudowy zagrodowej" zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" przedstawionego w odwołaniu i w skardze nie potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Planowana przez Spółkę skarżącą inwestycja, nie spełnia wymogów zabudowy zagrodowej w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne byłoby spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

11 Pełnomocnik Spółki z o.o. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając:

12 - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa możliwa jest tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym.

13 Wskazując na powyższą podstawę w skardze kasacyjnej wnosi o:

14 - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosi o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

18 Bezspornym jest, iż teren, na którym Spółka z o.o. B. planowała budowę fermy norek pozbawiony jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, wydana na podstawie art. 61 u.p.z.p. Ponieważ planowana inwestycja nie spełnia w ocenie organów i Sądu wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedyną możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dostrzeżono w przepisie ust. 4 art. 61 u.p.z.p., co jednak w związku z dokonaną wykładnią tego przepisu okazało się też niemożliwe. W związku z czym odmówiono ustalenia warunków zabudowy, co w całej rozciągłości zaakceptował Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Z takim rozstrzygnięciem i przyjętym tokiem rozumowania nie można się zgodzić, gdyż organy i Sąd dokonały błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż użyte tam pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy rozumieć zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym przyjęto, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" ustalone w powyższym rozporządzeniu, ma charakter definicji legalnej mającej zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest poglądem błędnym. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby tej definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowanie, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.).

19 Zgodnie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej".

20 Mając powyższe na uwadze należy zauważyć również, że wcześniej powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 z późn. zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, iż z brzmienia § 3 ww. rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o".

21 Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

22 Skoro w niniejszej sprawie przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie można było stosować definicji "zabudowy zagrodowej" ustalonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. to tym samym nie można też było posłużyć się definicją "gospodarstwa rodzinnego" wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592).

23 W świetle powyższych rozważań, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w części dotyczącej art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pełni uzasadniony.

24 Organy administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę (o ile dla terenu objętego wnioskiem Spółki z o.o. B. w dalszym ciągu nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), powinny bardziej wnikliwie dokonać analizy stanu faktycznego sprawy w świetle postanowień art. 61 u.p.z.p., bowiem przepis ten ma charakter szczególny i celem jego nie było zablokowanie inwestycji na terenach pozbawionych planu miejscowego.

25 Zgodnie z założeniami przyjętymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni są ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero przy braku takiego planu, wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (nie dotyczy to inwestycji celu publicznego). W sytuacji gdy aktualnie większość terenów jest pozbawiona planów miejscowych na skutek wygaśnięcia w latach 2002 i 2003 planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., to co miało być wyjątkiem (wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy) stało się niemalże regułą, co dodatkowo zaostrza rygoryzm przepisu art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1, który wprowadził tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa, od której ustawodawca przewidział nieliczne wyjątki (odstępstwa), określone w ust. 2, 3 i 4 art. 61 u.p.z.p. i której celem było zagwarantowanie ładu przestrzennego, przy interpretacji przepisów tej ustawy, nie może być tak rozumiana, aby naruszała w sposób drastyczny wolność zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czy też prawo zabudowy wyrażone w art. 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji i przepisy konstytucyjne chroniące własność (art. 21 i 64 Konstytucji RP).

26 Co prawda, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) nie mniej jednak w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja ta kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczona w drodze ustawy, jednak zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie to nie może naruszać istoty prawa własności, o czym należy pamiętać przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 61 u.p.z.p. Dlatego też oprócz powodów omówionych na wstępie, nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym gdzie wszyscy są wobec prawa równi (art. 2 i 32 Konstytucji), była przyjęta przez Sąd i organy administracji publicznej definicja "zabudowy zagrodowej", ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków "w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych", co również w tym przypadku mogło naruszać przepis art. 23 Konstytucji.

27 Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. chociażby z uwagi na to, że odnosi się jedynie do gospodarstw rolnych przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, musi budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (Z. Niewiadomski, [w]: Zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2005, s. 504). Nie można więc dodatkowo zawężać kręgu podmiotów, do których jest ten przepis adresowany tylko do gospodarstw rodzinnych.

28 Ponownie rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy powinny wyjaśnić jakie obiekty już istnieją na terenie, na którym jest planowana budowa przedmiotowej fermy norek, na co zwraca się uwagę w odwołaniu i w skardze kasacyjnej i czy projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z funkcją tych obiektów. Ponownie należałoby również przeanalizować, czy były podstawy prawne, aby w tym postępowaniu traktować jako strony Koła Łowieckie Polskiego Związku Łowieckiego i Polski Związek Wędkarski. Sprawa planowanej fermy norek na terenie Gminy L. nie była zapewne też sprawą tej wagi, która wymagała obrad Rady Gminy i głosowania nad jej lokalizacją.

29 Ponieważ omawiana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zabudowy zagrodowej", organy rozpatrujące wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, powinny same dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie, mając na uwadze wszystkie wskazane tu uwarunkowania prawne.

30 Wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p. , a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z rato legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP.

31 Nie można też zapominać, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z natury swej jest aktem ograniczającym prawo własności, jednak ograniczenia te nie mogą naruszać też zasady wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

32 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

ZDANIE ODRĘBNE

U Z A S A D N I E N I E

33 zdania odrębnego do wyroku z dnia 23.08.2007r.

34 Nie podzielam stanowiska, że w realiach sprawy istniały podstawy do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art.188 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

35 W skardze kasacyjnej wniesionej przez B. - Spółka z o.o. w R., reprezentowanej przez adwokata, zaskarżającej wyrok w całości, sformułowany został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 ze zm.), zwanej dalej ustawą lub upzp. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa możliwa jest tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zwanym dalej WSA lub Sądem I instancji.

36 Zarzut takiej treści był konsekwencją wyrażonego przez organy administracyjne oraz zaaprobowanego przez Sąd I instancji w wyroku stanowiska, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie fermy norek na działkach nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie M., Gmina L., dokonana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] była zasadna. Zarówno organy administracyjne, jaki WSA stwierdziły, że w sytuacji braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunki zabudowy odpowiednio do zakresu i skali planowanej inwestycji ustala się w decyzji o warunkach zabudowy - art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. W sprawie bezspornym było, że warunek określony w przepisie art.61 ust.1 pkt 1 upzp. nie był spełniony.

37 Natomiast zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 upzp., przepisu ust. 1 pkt 1 (tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa") nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ponieważ powierzchnia działek objętych wnioskiem przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gmina Lubrza, dlatego przy rozpatrywaniu wniosku zaistniała możliwość pominięcia zasady dobrego sąsiedztwa w oparciu o przepis art.61 ust.4 upzp. Kwestią sporną było więc zagadnienie materialnoprawne dotyczące stwierdzenia czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełniała wymogi zabudowy zagrodowej, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 4 ustawy.

38 Organy administracyjne rozpoznając sprawę udzieliły negatywnej odpowiedzi, dając temu wyraz w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Również Sąd I instancji rozpoznając skargę, w której zarzucono naruszenie art.61 ust.4 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową, zarzutu tego nie uwzględnił podzielając co do zasady stanowisko organów.

39 W takim stanie sprawy zasadnicze znaczenie ma przepis art.183 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, dlatego, moim zdaniem, przy związaniu granicami skargi kasacyjnej, należało ograniczyć się wyłącznie do zbadania czy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art.61 ust.4 upzp., w szczególności "zabudowy zagrodowej", które to pojęcie w artykule tym zostało zastosowane. Natomiast ocena nie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, w tym innych unormowań z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które ewentualnie mogłyby mieć w sprawie zastosowanie, wykracza poza granice zakreślone przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., naruszając tym samym zasadę kontradyktoryjności.

40 Jeśli chodzi natomiast o zarzut błędnej wykładni art.61 ust. 4 upzp. wskazać należy, że używając pojęcia "zabudowy zagrodowej" ustawodawca, mimo zamieszczenia w art.2 ustawy słowniczka, pojęcia tego nie zdefiniował. Nie zawarł też odesłania do innego aktu prawnego, mimo zastosowania w ustawie takiej techniki legislacyjnej (np. art.2 pkt 2 upzp.). W takiej sytuacji przy ustalaniu sensu przepisu stosuje się dyrektywy wykładni językowej. Istota tej wykładni polega na ustaleniu znaczenia przepisu na podstawie znaczenia użytych wyrażeń i słów w języku potocznym (tak J.Wróblewski – Sądowe stosowanie prawa, PWN, W-wa 1988, str.130).

41 W języku potocznym wyraz "zabudowa" oznacza ogół zabudowań na jakimś terenie (zob. Słownik języka polskiego pod red. Mirosława Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, T.6, str. 264). Natomiast "zagroda" to podwórze z zabudowaniami należące do jednego rolnika (tamże, str.288). "Zagroda" to także dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi (tak: Mały słownik języka polskiego pod redakcją St. Skorupki, H. Anderskiej i Z. Łempickiej, PWN, W-wa 1969, str.965). Wobec tego przy stosowaniu wykładni językowej, pojęcie "zabudowa zagrodowa" oznacza ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika.

42 W świetle powyższego, mimo braku podstaw do odwoływania się do określenia "zabudowy zagrodowej" zawartej w innym akcie prawnym, w szczególności rangi podustawowej (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), Sąd I instancji trafnie wywiódł, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie fermy norek na działkach nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie M., realizowane przez Spółkę z o.o. nie stanowi zabudowy zagrodowej, o jakiej mowa w art.61 ust.4 upzp.

43 Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art.61 ust. 4 upzp. jest nieusprawiedliwiony, co winno skutkować oddaleniem tej skargi nie zaś jej uwzględnieniem w oparciu o art.188 P.p.s.a.