Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., II OSK 1102/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., II OSK 1102/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Akademii [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1176/07 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 1167/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Dziwnowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalającą na rzecz Akademii [...] w K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu domków letniskowych na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości Ł.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Organ I instancji ustalił, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywać się będzie z ulicy [...] poprzez działkę nr [...], na której znajduje się ośrodek wypoczynkowy należący do inwestora, gdyż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy tego ośrodka. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ odwoławczy uznał, iż w rozpoznawanej sprawie dostęp do drogi publicznej pozostaje niezmieniony, ponieważ działki nr [...] i nr [...] są własnością inwestora i obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywać się będzie przez działkę nr [...].

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż organy nie wyjaśniły istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło ustalenie zawarte w decyzji organu I instancji, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się sposób dotychczasowy z istniejącej ulicy [...] poprzez działkę nr [...], nie odnosząc się do zarzutu, że dojazd do działki będzie odbywał się przez teren lasu. Sąd wskazał, iż z załączonej do akt sprawy mapy (wtórnik sporządzony na podstawie mapy zasadniczej - obręb Ł. działka nr [...] i [...] Gmina D.) wynika, że teren planowanej inwestycji otaczają lasy (działka nr [...]), znajdujące się w zarządzie Nadleśnictwa G.. Zatem dojazd do planowanej inwestycji odbywałby się przez działkę nr [...], należącą do inwestora, a dalej przez teren lasu, drogą określaną jako "L." (nieoznaczoną numerem i symbolem na mapie), która łączy się z ulicą [...] (działka nr [...]). W ocenie Sądu I instancji, organy rozpatrujące tą sprawę nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego tej sprawy, gdyż nie ustaliły jaki status ma droga określana jako "L.". Inwestor w piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2008 r. wskazał wprawdzie, że dostęp do drogi publicznej istnieje przez drogę wewnętrzną ogólnie dostępną, która nie jest drogą leśną, lecz twierdzenie to nie jest wsparte ustaleniami dokonanymi przez organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego. Tym samym – zdaniem Sądu I instancji - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

6 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Akademia [...] w K., opierając ją na podstawach:

7 - naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organów obu instancji w związku z naruszeniem przez organy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sytuacji, gdy naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy,

8 - naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dostęp do drogi publicznej oznacza konieczność zapewnienia dojazdu do inwestycji, gdy tymczasem dla wypełnienia tego warunku wystarczającym jest, aby teren posiadał możliwość dojścia, dotarcia np. poprzez drogi leśne do drogi publicznej,

9 - naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) poprzez błędną subsumcję polegającą na przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie daje podstawę do uznania danego terenu za drogę leśną, gdy tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza taką ewentualność.

10 Powołując się na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, że z materiałów znajdujących się w aktach sprawy wynika bezspornie, że działka będąca terenem inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Planowana inwestycja stanowi kontynuację i uzupełnienie zabudowy ośrodka wczasowego znajdującego się na działce nr [...]. Dostęp tej działki do drogi publicznej pozostaje niezmieniony od lat i jest zgodny z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] marca 1973 r., która przyznawała Akademii [...] prawo wyrębu części drzewostanu na przekazywanej powierzchni w rozmiarze niezbędnym do wybudowania budynków ośrodka wczasowego oraz przeprowadzenia dróg dojazdowych i ścieżek. Wszelkie prace związane z wykonaniem tej decyzji zostały dokonane w uzgodnieniu z Nadleśnictwem G.. Ulica L. oznaczona jest na mapie ewidencyjnej jako "dr" i jest użytkowana, remontowana i utrzymywana przez inwestora na bieżąco. Zdaniem strony skarżącej, powyższe okoliczności wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i nie były kwestionowane przez Nadleśnictwo G.. Akademia [...] podniosła ponadto, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest rolą organu rozstrzyganie o statusie drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną. Organ powinien jedynie zbadać czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a ta okoliczność jest w sprawie bezsporna. Ulica L. jest drogą wewnętrzną, ogólnie dostępną, a dojazd pojazdów silnikowych i zaprzęgowych do terenu ośrodka [...] oznaczony jest od kilkudziesięciu lat drogowskazami, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o lasach.

12 Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji błędnie uznał, że stan faktyczny tej sprawy daje podstawę do przyjęcia, że sporny teren może być uznany za drogę leśną. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w przeciwieństwie do gruntów rolnych, wpis do ewidencji gruntów nie decyduje o uznaniu danej nieruchomości za grunt leśny. Definicja gruntu stanowiącego las zawarta jest w art. 3 ust. 1 ustawy o lasach. Grunty ul. [...] (od ul. [...] do będącej własnością Akademii [...] działki nr [...]) oraz leżące pod ulicą S. na odcinku od drogi gminnej w Ł. o tej samej nazwie do wylotu ul. [...] nie są i nie były gruntami leśnymi w rozumieniu tego przepisu, bowiem nie są pokryte roślinnością leśną, a brak tej roślinności nie jest przejściowy (ul. [...] stanowi drogę utwardzoną, betonową, ograniczoną krawężnikami). Grunt pod tymi drogami nie jest zajęty pod drogi leśne wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej i z nią związane (art. 3 pkt 2 ustawy o lasach). Drogi te stanowią drogi wewnętrzne dojazdowe do nieruchomości przy nich ulokowanych (np. działki nr [...],[...],[...],[...],[...]), które to nieruchomości nie są lasami (oznaczone są w ewidencji symbolem Bi lub Bz), co przesądza o tym, że położona między nimi droga wewnętrzna nie jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach. Powyższe drogi są od ponad 40 lat oznaczone na starej mapie ewidencyjnej jako "dr" o szerokości od 9 do 10 m. Na aktualnej mapie zasadniczej drogi te są wydzielone przerywaną linią (oznaczone "dr") oraz w ich ciągu zaznaczona jest infrastruktura obsługująca wymienione nieruchomości np. kanalizacja, prąd.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. wniósł o jej oddalenie. W piśmie tym wskazano, iż kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, gdyż pozostałe dwie możliwości wymienione w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wykluczone w tej sprawie. Organy administracji miały więc obowiązek ustalenia, że teren, którego dotyczy wniosek ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, nie będącą drogą leśną w rozumieniu ustawy o lasach. Zdaniem Nadleśnictwa G., twierdzenie organu, że określony teren stanowi drogę wewnętrzną musi mieć swoje oparcie w określonych przepisach ustawy o drogach publicznych i nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy o lasach. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazano, iż z art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że klasyfikacja gruntu wpisana w ewidencji gruntów stanowi podstawę do planowania gospodarczego i przestrzennego. Ujawnienie określonych danych w ewidencji gruntów przesądza o możliwości sklasyfikowania nieruchomości w określony sposób, a stan faktyczny tej nieruchomości nie ma w tym wypadku znaczenia. Jeżeli więc w ewidencji gruntów określona nieruchomość oznaczona jest jako las, to grunt taki powinien być uznawany za las, nawet, jeżeli w określonej części jest to utwardzona droga, która – w myśl przepisów ustawy o lasach – także mieści się w pojęciu lasu.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

16 Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd prawidłowo uznał, iż organy administracji rozpatrujące tą sprawę nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie wymaga pewnego uzupełnienia.

17 Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a więc czy została spełniona przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podkreślić należy, iż warunki obsługi terenu w zakresie komunikacji powinny być dokładnie określone w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

18 W decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ I instancji ustalił, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...], na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja odbywać się będzie w sposób dotychczasowy tj. z istniejącej ulicy L. poprzez działkę nr [...], będącą własnością inwestora. Tymczasem z mapy stanowiącej część graficzną decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2007 r. oraz z kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi określonej jako ul. L. Pomiędzy tą działką, a wskazaną drogą znajdują się działki o numerach [...] (oznaczona symbolem Ls) i [...] (oznaczona symbolem Bz). Organy administracji obu instancji rozpatrujące tą sprawę nie dokonały żadnych ustaleń co do warunków obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji na odcinku pomiędzy działką nr [...] a drogą oznaczoną jako ul. L. Na wskazanych mapach nie zaznaczono żadnej drogi łączącej działkę nr [...] z ulicą L.. W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że inwestorowi przysługuje służebność przejazdu przez działkę [...] lub działkę [...] na odcinku pomiędzy działką nr [...] a drogą oznaczoną jako ul. [...].

19 Zauważyć należy ponadto, że w pkt 1 części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano ogólnie, że działka nr [...] jest obsługiwana pod względem komunikacyjnym poprzez działkę nr [...], będącą własnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. Organy administracji orzekające w tej sprawie nie wyjaśniły jednak w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy czy obsługa ta odbywa się poprzez drogę wewnętrzną łączącą działkę nr [...] z drogą publiczną tj. ulicą S., czy też na rzecz inwestora została ustanowiona służebność drogowa na działce nr [...]. Inwestor powołuje się bowiem w skardze kasacyjnej na decyzję Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] marca 1973 r., która przyznawała Akademii [...] prawo wyrębu części drzewostanu na przekazywanej powierzchni w rozmiarze niezbędnym do wybudowania budynków ośrodka wczasowego oraz przeprowadzenia dróg dojazdowych i ścieżek, której brak w aktach sprawy.

20 Nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony skarżącej, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest rolą organu rozstrzygnie o statusie drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy bowiem rozumieć możliwość dojścia, dotarcia (niekoniecznie dojazdu) z drogi publicznej do terenu inwestycji np. poprzez drogi wewnętrzne (leśne).

21 Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, iż w ramach ustawowej przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy organ administracji orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek zbadać czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy). Podkreślenia wymaga, iż w związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 2 pkt 14 legalną definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej", językowa wykładnia tego pojęcia (w tym wykładnia prezentowana przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej) jest niedopuszczalna.

22 W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż droga oznaczona jako ulica L. nie jest drogą publiczną. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że organy administracji powinny rozważyć jaki charakter prawny ma ta droga, a w szczególności czy może ona być uznana za drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 119 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W sprawie tej nie ma większego znaczenia fakt, czy droga określana jako "L." jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 z późn. zm.). Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia (art. 8 ust. 1 tej ustawy).

23 Nie jest jednak wykluczone, że droga spełniająca przesłanki uznania jej za drogę leśną w rozumieniu ustawy o lasach może równocześnie zostać uznana za drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Drogi leśne to bowiem drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach), natomiast drogi wewnętrzne to drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z zestawienia tych dwóch definicji wynika, iż drogi położone w lasach, które nie są drogami publicznymi (o ile spełniają warunki określone w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) są drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż stanowią drogi dojazdowe do gruntów leśnych. W przypadku dróg leśnych obowiązują jednak szczególne ograniczenia, jeżeli chodzi o ruch pojazdów silnikowych, zaprzęgowych i motorowerów po tych drogach, określone w art. 29 ust. 1 ustawy o lasach.

24 Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że stan faktyczny ustalony w sprawie daje podstawę do uznania drogi oznaczonej jako ul. L. za drogę leśną. Sąd I instancji nie przesądził bowiem tej kwestii, nakazując organom administracji ponownie rozpatrującym tą sprawę wyjaśnienie charakteru prawnego tej drogi.

25 Uznając, iż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.