Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1072/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1072/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2077/13 w sprawie ze skargi A. D. i M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. D. i M. D. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. D. i M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

3 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] wniósł sprzeciw w sprawie zawiadomienia inwestorów M. i A. D. dokonanego w dniu 25 lutego 2013 r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...], gm. O..

4 Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ I instancji poinformował, że w dniu 14 maja 2013 r. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin w sprawie budowy w/w budynku. Z protokołu przeprowadzonej kontroli wynika, że inspektorzy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego stwierdzili, że budynek jest użytkowany. Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2013 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

5 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], PINB [...] nałożył na M. i A. D. karę w wysokości 10000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

6 Zażalenia na ww. postanowienie w ustawowym terminie złożyli M. i A. D..

7 Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

8 Organ II instancji stwierdził, że ustalenia organu I instancji były prawidłowe (potwierdzone protokolarnie i materiałem zdjęciowym). Wynika z nich jednoznacznie, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny obiekt jest umeblowany oraz wyposażony w przybory codziennego użytku przebywających w nim osób (tj. umeblowanie, dywan, przybory toaletowe, książki, gazety, rozwieszone pranie). Organ dodał, że powyższe potwierdził także A. D. w dniu kontroli, oświadczając, że: "z uwagi na prace budowlane przy budynku mieszka na działce [...], wykonuje roboty przy zagospodarowaniu terenu, przebywa w budynku i pomieszkuje czasowo na zmianę z żoną" oraz w piśmie z dnia 24 maja 2013 r., w którym oświadczył, że: "od listopada 2012 r. do chwili obecnej przebywam w budynku na zmianę z moją żoną", a także w zażaleniu na przedmiotowe postanowienie. Zdaniem WINB, nie można zgodzić się ze stanowiskiem jakoby stan przedmiotowego obiektu stwierdzony podczas doraźnej kontroli potwierdzał wykonanie prac adaptacyjnych mających na celu zagospodarowanie obiektu do przyszłego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe pozostaje w sprzeczności z czynnościami takimi jak: rozwieszone pranie na suszarce czy też użytkowanie łazienki, które bezspornie świadczą o codziennych czynnościach związanych z użytkowaniem danego obiektu jako mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. Działania inwestora wskazujące cechy takiego użytkowania obiektu potwierdził A. D. w ww. protokole i piśmie. Na tę ocenę nie ma wpływu to czy inwestorzy dołożyli należytej staranności celem prawidłowego złożenia zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania; opieszałość dostawcy energii elektrycznej; fakt zameldowania w innym miejscu. Okoliczności te nie wykluczają samowolne przystąpienia do użytkowania. W tej sytuacji zastosowanie znalazł art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

9 Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i M. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

10 Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

11 W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

12 Postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/13, oddalając skargę wskazał, że niespornie skarżący złożyli niekompletne zawiadomienie o zakończeniu budowy, co oznacza, że dokonali skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego.

14 Kwestią sporną jest to czy skarżący przystąpili do użytkowania ww. budynku. W ocenie Sądu, organ II instancji trafnie zinterpretował zarówno materiał fotograficzny, jak i składane w toku postępowania pozostałe oświadczenia skarżącego. Jednocześnie Sąd nie uznał jako prawdziwych twierdzeń skarżących, że pojawiali się jedynie na budowie w celu kontroli prowadzonych tam prac, ewentualnie w celu uporządkowania placu budowy, bądź z uwagi na konieczność brania udziału w czynnościach innych osób. Niewątpliwie o użytkowaniu obiektu świadczy bowiem sposób zagospodarowania przestrzeni w obiekcie (rozstawienia wyposażenia), obecność mebli, sprzętów domowych oraz przedmiotów użytku codziennego, a także obecność elementów dekoracyjnych. Sąd wskazał, że Prawo budowlanego nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części (por. m.in. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r., II OSK 383/06). Ponadto dla przyjęcia przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego nie jest konieczne stałe zamieszkiwanie. W ocenie Sądu zawsze zamieszkanie wiąże się z przystąpieniem do użytkowania natomiast fakt braku zamieszkiwania stałego nie musi oznaczać nieużytkowania. Przy innym założeniu w przypadku budynków rekreacyjnych, sezonowych czy wykorzystywanych okazjonalnie nigdy nie doszło by do przystąpienia do użytkowania, bowiem takie obiekty nie są stale użytkowane. Z tego powodu pojawiające się w orzecznictwie stanowisko o konieczności trwałego przystąpienia do użytkowania jako koniecznego warunku wymierzenia kary nie może być rozumiane jako użytkowanie stałe. Ponadto prawidłowo wyliczono wysokość kary na podstawie art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego; natomiast co restrykcyjności 57 ust. 7 Prawa budowlanego wypowiadał się kilkukrotnie Trybunał Konstytucyjny, który nie stwierdził jednak niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją (zob. wyroki TK: z 15 stycznia 2007 r., P 19/06; z 5 maja 2009 r., P 64/07; z 22 września 2009 r., SK 3/08). Organy administracji publicznej, jak również sądy administracyjne, są związane obowiązującymi przepisami prawa, a także wyrokami Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), co powoduje, że w niniejszej sprawie organy nie miały możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani też jej miarkowania. Odnosząc się do zarzutów Skarżących należy wskazać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Za organem odwoławczym należy przypomnieć, że kwestia stałego zameldowania nie ma znaczenia dla ustalenia przystąpienia do użytkowania.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli A. D. i M. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

16 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; oraz rażące naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone nią postanowienie zostało wydane z naruszeniem reguł procesowych określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

19 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

20 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

21 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

22 Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skarg kasacyjnych, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

23 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego, za wyjątkiem art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które to przepisy mają charakter ustrojowy i jako takie nie miały zastosowania w sprawie.

24 Wbrew ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku i postanowieniach organów obu instancji, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w niniejszej sprawie nie uprawniały do oceny, zgodnie z którą inwestorzy przystąpili do użytkowania, a którą w konsekwencji podzielił Sąd I instancji. Ustalenia te nie mogły tym samym stanowić podstawy do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wymierzenia inwestorom kary grzywny. Restrykcyjność tej kary wespół z brakiem konieczności ustalania stopnia winy oznacza, że kara taka może zostać nałożona jedynie w sytuacji gdy stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości. Skoro organy administracyjne obu instancji podjęły próbę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., to powinny w sposób obiektywny ocenić wszystkie okoliczności sprawy oraz w sposób prawidłowy uwzględnić orzecznictwo sądów administracyjnych. Powinny w tym zakresie zachować dużą staranność, jednak oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tego nie uczyniły. Wynika to z tego, że często w tego rodzaju sprawach uwzględnienia wymaga kazuistyczny charakter każdej ze spraw w tym przedmiocie. Przyjmuje się, że skoro brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", to czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania będzie zależało od ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw (por. wyroki NSA: z 15 marca 2010 r., II OSK 499/09; z 14 grudnia 2010 r., II OSK 1914/09). Wymaga to dokonania prawidłowej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie pojęcia " przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". Jak sam Sąd I instancji wskazuje, powołując się na orzecznictwo, nie chodzi tu o element trwały używania obiektu budowlanego (jego zakres i długotrwałość). Rozwijając to stanowisko wskazania wymaga, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego rozumie się wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem, funkcją. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyroki NSA: z 1 października 2010 r., II OSK 1494/09; z 25 lutego 2011 r., II OSK 368/10; z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2087/10). Ustalenia w tym zakresie muszą zatem wynikać z okoliczności konkretnej sprawy. Z tego też powodu, nie ma znaczenia, czy przystąpiono do użytkowania incydentalnie, czy trwale, skoro przystąpienie do użytkowania jest faktem jednorazowym. Wbrew jednak zawartej w zaskarżonym wyroku ocenie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wcale nie muszą świadczyć nagromadzone w nim umeblowanie i urządzenia. To może być także przejaw przygotowania obiektu do użytkowania. W tej sprawie pozostaje zatem aktualny podgląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym składowanie w budynku elementów wyposażenia, połączone nawet z nocowaniem w tym budynku, w celu pilnowania tego wyposażenia, czy też w celu nadzorowania miejsca budowy nie może być utożsamiane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1169/09; z 19 maja 2011 r., II OSK 857/10). Co najistotniejsze, przedmiotowy budynek nie mógł w chwili kontroli spełniać wszystkich swoich funkcji zgodnie z zakresem udzielnego pozwolenia na budowę. Z uwagi na brak przyłącza energetycznego nie mogły w nim funkcjonować normalne przedmioty codziennego użytkowania. Organy administracyjne, a za nimi Sąd, wskazując m.in. na rozwieszone pranie nie uwzględnili braku możliwości wykonania tej czynności bez prądu, tj. bez pralki, jak i bez ciepłej wody. Brak przyłącza energetycznego uniemożliwia korzystania w sposób normalny z łazienki, jeżeli weźmie się pod uwagę brak ciepłej wody. Trudno zatem na podstawie materiału dowodowego wywieść, że zastany przez organ stan faktyczny w przedmiotowym budynku realizował jego funkcję, tym bardziej, że nie wynika z tego materiału czy w budynku tym toczyło się jakiekolwiek życie rodzinne, co mogłoby wskazywać na jego użytkowanie jako budynku jednorodzinnego.

25 Przedstawioną powyżej argumentację można dodatkowo wzmocnić stanowiskiem doktryny, której przedmiotem rozważań było także to jakie zachowanie inwestora należy uznać za rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w znaczeniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Podobnie jak w orzecznictwie podkreślono, że nie sposób stworzyć jednoznacznej reguły interpretacyjnej. Zwrócono uwagę na cel sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, który polega na oddziaływaniu prewencyjnym na zachowania adresatów normy. Chodzi przede wszystkim o aktywność inwestora w zakresie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie), która ma umożliwić organom administracji publicznej zrealizowanie ich uprawnień kontrolnych. Daje to uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu budowlanego dowiaduje się na skutek wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do przystąpienia do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (por. Z. Kostka w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wydanie 2, LexisNexis Warszawa 2014, s. 734 i n.).

26 W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., co z kolei oznacza, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlega uwzględnieniu skarga A. D. i M. D. na postanowienie Mazowieckiego WINB z dnia 16 lipca 2013 r., nr 1348/13, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Dlatego w ramach art. 188 w związku z art. 185 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

27 Ponieważ nie jest dowodem na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, odzież, gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie stwierdzenia faktu użytkowania mieszkania. Do ustalenia tego czy lokal jest faktycznie użytkowany muszą być przeprowadzone jeszcze inne dowody, np. przesłuchanie świadków. Wynika to z tego, że skarżący zabiegając o uzyskanie przyłącza energetycznego i zgłaszając zakończenie budowy, mogli spodziewać się, że w najbliższym czasie możliwym będzie zamieszkanie w budynku, co z różnych względów uzasadniało czynienie przygotowań w zakresie zapewnienia niezbędnych potrzeb mieszkaniowych.

28 Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.