Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., II OSK 1039/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., II OSK 1039/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 802/16 w sprawie ze skargi A. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. i M. W. solidarnie kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., IV SA/Po 802/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę A.W. i M.W. (dalej: inwestorzy) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

3 Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem W.M, która w dniu 31 października 2008 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki będącego w budowie domu mieszkalnego wraz z basenem, realizowanego przez inwestorów.

4 W wyroku przytoczono dalej, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], PINB nakazał inwestorom rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudowanym basenem i garażem na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], wskazując, że przedmiotem nakazu objęte są wszystkie elementy obiektu poza ławami fundamentowymi.

5 Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy. W szczególności zarzucili oni brak poczynienia przez organ I instancji ustaleń dotyczących zakresu robot budowlanych wykonanych przed wygaśnięciem pozwolenia na budowę, tj. do dnia [...] września 1990 r. i powołali się na sprzeczność pomiędzy zdjęciami lotniczymi z dnia 5 lipca 1989 r. oraz wpisami do dziennika budowy.

6 Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że WWINB uzupełnił postępowanie dowodowe i wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., którą uchylił decyzję organu powiatowego w części dotyczącej zakresu rozbiórki i w to miejsce orzekł, iż nakaz ten dotyczy wszystkich elementów budynku poza częścią pobudowaną do poziomu pod posadzką parteru, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

7 Przywołano w wyroku rozważania organu odwoławczego stwierdzającego, że wszelkie roboty budowlane w ramach przedsięwzięcia, a wykonywane po dniu [...] września 1990 r., powinny być objęte postępowaniem "legalizacyjnym" prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, uPb). Inwestorom nie można bowiem uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 uPb, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. WWINB podkreślił, że takie jego ustalenia podzielił WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r., IV SA/Po 771/09, zaś zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Reasumując zatem WWINB stwierdził, że prawidłowo PINB prowadził postępowanie w trybie art. 50-51 uPb.

8 Sąd przytoczył dalsze ustalenia organu II instancji wskazującego, że dla nieruchomości inwestorów obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 3001/13, przesądził w sprawie, iż ocena zgodności robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna opierać się o ocenę przedmiotowej inwestycji z wprowadzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą z dnia 26 lutego 2013 r. Rady Miasta Poznania, nr XLVI/698/VI/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część E - Otoczenie Jeziora Kierskiego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. 3198, dalej: MPZP, plan) działka nr [...] znajduje się na terenie określonym symbolem [...] i jest to teren przeznaczony pod tereny zielone i wód w klinie zieleni. Na tym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji budynków (§ 5 ust. 5 MPZP). Organ odwoławczy podkreślał, że MPZP jest aktem pozwalającym określić zgodność budowy budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może natomiast tym aktem być decyzja z dnia [...] września 1986 r., albowiem nie stanowi ona – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących – decyzji o lokalizacji szczegółowej.

9 WWINB wskazał, iż konieczną była w rozstrzygnięciu odwoławczym zmiana zakresu nakazanej rozbiórki, bowiem na dzień [...] września 1990 r. obiekt składał się nie tylko z ław fundamentowych, ale także ścian piwnic pobudowanych do poziomu pod posadzką parteru. W kwestii zakresu podmiotowego decyzji stwierdzono, że w chwili wydania decyzji inwestorami faktycznymi budowy przedmiotowego budynku są skarżący, wobec czego, zgodnie z art. 52 uPb obowiązek został nałożony właśnie na nich.

10 Organ II instancji wywodził nadto, że skoro w niniejszej sprawie budynek mieszkalny narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to prawidłowo organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb. Z umotywowanych zaś względów WWINB skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) i uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie rozbiórki budynku i w tym zakresie orzekł w sprawie.

11 Skargę na powyższą decyzję organu II instancji złożyli do WSA w Poznaniu A.W. i M.W. zaskarżając jednocześnie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Decyzjom zarzucono naruszenie: konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 2 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm. – protokół Nr 1 do EKoOPC), nakazującego państwom — sygnatariuszom tej Konwencji - poszanowanie mienia swych obywateli; art. 21 ust. 3 i 4 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej: uPb z 1974) w zw. z art. 104 § 2 K.p.a.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

13 Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

14 W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki nie stwierdził, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w przywołanym wcześniej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 3001/13.

15 Sąd pierwszej instancji wziąwszy pod uwagę treść art. 153 Ppsa uznał, że organy prowadziły postępowanie we właściwym trybie, określonym w art. 51 uPb. Po wtóre, zdaniem sądu wojewódzkiego, organy prawidłowo dokonały zbadania zgodności budowy budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie – zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego – z ustaleniami obowiązującego MPZP i oceniły, że budynek mieszkalny narusza postanowienia tego planu.

16 Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu, zgodnie z którym wszelkie roboty budowane wykonane po dniu [...] września 1990 r., a zatem po dacie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, winny być objęte postępowaniem legalizacyjnym. Zdaniem tegoż sądu słuszne jest stanowisko organu o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, jako całości, nie zaś jej cząstkowego – jak tego chce pełnomocnik strony skarżącej – rozstrzygnięcia jedynie o pozwoleniu na budowę, przy zachowaniu obowiązywania zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

17 Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania inicjatywa samorządu pomocniczego gminy miasta Poznań - Rady Osiedla Krzyżowniki – Smochowice, objawiająca się w podjęciu w dniu 5 lipca 2016 r. uchwały nr XXVI/146/VII/2016 mającej na celu zainicjowanie zmiany wspomnianego MPZP w celu umożliwienia skarżącym zalegalizowania zamieszkiwanego przez nich budynku mieszkalnego.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A.W. i M.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

19 Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

20 1. art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten ustanawia zasadę pacta sunt servanda przez błędne jego zastosowanie polegające na pominięciu jego zastosowania;

21 2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia zasadę proporcjonalności przez błędne jego zastosowanie polegające na pominięciu jego zastosowania;

22 3. art. 1 protokołu Nr 1 do EKoOPC w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje państwom -sygnatariuszom tej Konwencji poszanowania mienia przez błędne jego zastosowanie, polegające na pominięciu jego zastosowania;

23 4. art. 29 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 4 uPb z 1974 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. przez błędną ich interpretację, a także w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim powyższy przepis Konstytucji RP ustanawia normę-zasadę ochrony praw dobrze nabytych;

24 5. art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb przez bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie;

25 6. § 5 ust. 1 pkt 1 MPZP.

26 Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "141 § 4 zd. 1" Ppsa oraz art. 153 Ppsa.

27 Z uwagi na powyższe ww. wyrok A.W. i M.W. zaskarżają w całości oraz wnoszą o jego uchylenie w całości, uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, orzeczenia o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego, a nadto o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

28 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podstawy kasacyjne, a nadto sprecyzowano niektóre z tych podstaw kasacyjnych. Zdaniem skarżących kasacyjnie zastosowany przez organy nadzoru budowlanego środek ingerencji w ich własność nie jest środkiem przydatnym dla osiągnięcia celu, któremu służyć ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb.

29 W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżących kasacyjnie stron wskazuje na podnoszone przez niego argumenty w skardze i na rozprawie, do których nie odniósł się w ogóle sąd pierwszej instancji.

30 W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2019 r. skarżący kasacyjnie poinformowali, że już po wniesieniu przez nich skargi kasacyjnej, władze miasta [...] zmieniły swe stanowisko względem sytuacji, w jakiej strony te znalazły się wskutek uchwalenia MPZP. W dniu [...] lutego 2018 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy [...]" w [...], przy której położona jest nieruchomość skarżących. Prezydent Miasta [...] przyznać miał, że obowiązujące na terenie [...] Studium nie wyklucza uchwalenia planu umożliwiającego przeprowadzenie postępowania naprawczego ze skutkiem pozytywnym dla skarżących kasacyjnie, lecz – wręcz przeciwnie – że je wprost przewiduje, czemu wcześniej uporczywie zaprzeczał.

31 Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

34 Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

35 W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie była oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

36 A. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wskazania podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia i dokładnego ustalenia stanu sprawy nie mógł zostać oceniony jako skuteczny. Skarżący kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionują brak wyjaśnienia roztrząsanego przepisu MPZP, sposobu rozumienia przez orzekający sąd przepisu art. 2 Konstytucji RP czy art. 1 protokołu Nr 1 do EKoOPC, jak również należytego przedstawienia stanu faktycznego poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Tak rozumiany zarzut nie prowadzi jednak do wniosku, że doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnili w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzucają sądowi wojewódzkiemu lakoniczne – w ich przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej sąd wojewódzki powołał się na podstawę prawną wydanego wyroku w postaci przywołania w końcowej części uzasadnienia art. 151 Ppsa i wskazał – w subiektywnym odczuciu stron być może zbyt lakonicznie – przyczyny, powodu których ocenił skargę jako nieuzasadnioną.

37 Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

38 Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

39 W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).

40 Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizują z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Skarżący kasacyjnie nie wskazali ponadto na czym miałoby polegać nieprawidłowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie komunikatywny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu drugiej instancji zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

41 B. Zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa poprzez błędne i sprzeczne z uzasadnieniem wyroku w sprawie II OSK 3001/13 przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że w sprawie chodziło o postępowanie "legalizacyjne", a ponadto nieuzasadnione wywiedzenie przez sąd pierwszej instancji z motywów przywołanego wyroku II OSK 3001/13 oceny prawnej odnośnie rozstrzygnięcia lokalizacyjnego zawartego w źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1986 r., sam w sobie nie prowadzi do wniosku, że można ocenić go jako skuteczny w aspekcie art. 174 pkt 2 Ppsa. Art. 153 Ppsa stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Niewątpliwie słusznie skarżący kasacyjnie zarzucają sądowi pierwszej instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w aspekcie podzielenia stanowiska organu (w wyroku omyłkowo na s. 16 wskazano, że chodzi o "stawisko" organu i nie wskazano precyzyjnie, o który organ chodzi – uwaga Sądu) wyrażono błędny pogląd, że wszelkie roboty budowlane wykonane po dniu [...] września 1990 r. winny być objęte postępowaniem "legalizacyjnym". Trafnie wywodzi się w skardze kasacyjnej, że tryb postępowania zastosowany przez organy nadzoru budowlanego, przywołany w wyroku II OSK 3001/13 nie był określany mianem postępowania "legalizacyjnego", a tzw. "postępowaniem naprawczym", określonym w przepisach art. 50-51 uPb. Co się tyczy zarzutu skarżących kasacyjnie, że sąd a quo naruszył przepis art. 153 Ppsa wyrażając ocenę, iż skoro w wyroku II OSK 3001/13 ówcześnie orzekający Naczelny Sąd Administracyjny nakazując zbadanie zgodności obiektu z przepisami MPZP, to jednocześnie nie dopatrzył się mocy nadal obowiązującego, a zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1986 r., rozstrzygnięcia lokalizacyjnego, istotnie uznać należy, że jest to zbyt daleko idące wnioskowanie sądu a quo. Powyższym zagadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku się nie zajmował. Trafnie w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, (ONSAiwsa 2013/1, poz. 8), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W cyt. wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Z tych względów nieuprawnione było stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, a zawierające pewną supozycję sądu pierwszej instancji odnośnie konsekwencji oceny prawnej wyrażonej w wyroku II OSK 3001/13.

42 Aby jednak zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa można było uznać za skuteczny, dostrzeżone uchybienie potencjalnie musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyłożone powyżej kwestie – zdaniem Sądu – nie mają tego charakteru.

43 C. Nie jest zasadny zarzut art. 29 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 4 uPb z 1974 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. przez błędną ich interpretację, a także w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim powyższy przepis Konstytucji RP ustanawia normę-zasadę ochrony praw dobrze nabytych. Stawiając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie – kwestionując przy tym brak szerszej wypowiedzi sądu pierwszej instancji w reakcji na zarzuty skargi w tym obszarze – wywodzą, że źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1986 r. zawierała w sobie trzy odrębne, w sensie materialnym, rozstrzygnięcia, na które pozwalał wówczas obowiązujący przepis art. 29 ust. 2 uPb z 1974. W konsekwencji stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, nie można było – zdaniem skarżących kasacyjnie stron – przyjmować, że ziściły się przesłanki utraty ważności rozstrzygnięcia lokalizacyjnego oraz zatwierdzenia planu realizacyjnego, skoro określane one były w art. 21 ust. 4 uPb z 1974, a nie odnosiły się do nich przesłanki utraty ważności pozwolenia na budowę, te bowiem normowane były w art. 32 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974. W tym aspekcie – i podkreślając nakaz uwzględniania treści art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP w aspekcie ochrony praw dobrze nabytych – strony skarżące kasacyjnie nie akceptują wykładni prezentowanej przez organy i afirmowanej w zaskarżonym wyroku, iż rozstrzygnięcie lokalizacyjne zachowałoby moc, gdyby zostało wydane jako odrębna decyzja pod względem formalnym.

44 W ocenie Sądu tak rozumiany zarzut kasacyjny nie może zostać uznany jako oparty na usprawiedliwionej podstawie. Niesporne jest, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji tegoż organu udzielającej poprzednikowi prawnemu inwestorów pozwolenia na budowę. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę jest prawomocna, nie była przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej, pozostając w obrocie prawnym odnosiła się do całości pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1986 r., przeto przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż stwierdzenie wygaśnięcia tegoż pozwolenia na budowę dotyczyło całości tam zawartych rozstrzygnięć, nie zaś cząstkowych rozstrzygnięć decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę – jak tego domagano się w skardze – nie może przesądzać o dalszym pozostawaniu w obrocie rozstrzygnięcia lokalizacyjnego zawartego w decyzji z dnia [...] września 1986 r. Sąd wojewódzki nie dopuścił się przeto błędnej wykładni przepisów art. 29 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 4 uPb z 1974, w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. W konsekwencji uwag zawartych w pkt C., nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez pominięcie jego zastosowania.

45 D. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni § 5 ust. 5 pkt 2 MPZP. Plan ten niewątpliwie, co jest orzywoływane w skardze kasacyjnej, w cyt. przepisie zawiera normę – "Zakazuje się lokalizacji budynków". W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji, przywołując uprzednie wskazania Sądu Naczelnego, zaaprobował ustalenia orzekających organów, wedle których budynek mieszkalny narusza takie ustalenie planistyczne i nie zgodził się z wywodami pełnomocnika skarżących, iżby powyższy przepis MPZP nie dotyczyć miał już istniejącej zabudowy. W ocenie Sądu taka wykładnia przepisów obowiązującego planu, jaką prezentują organy i w konsekwencji sąd wojewódzki, nie może być uznana za interpretację rozszerzającą i niedopuszczalną (s. 4 skargi kasacyjnej). Niewątpliwie organy prowadziły postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 uPb, w trakcie którego oceniały wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z ustaleniami MPZP. Taki zresztą kierunek działania organów nadzoru budowlanego został wskazany w wyroku II OSK 3001/13. Innymi słowy, organy miały prawo ocenić wykonane roboty pod kątem ich zgodności z ustaleniami planu. Przepis § 5 ust. 5 pkt 2 MPZP odczytać należy, jako brak możliwości przyjęcia aprobaty dla wykonanych robót w warunkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 uPb, jeśli odnoszą się one do realizacji obiektu budowlanego będącego budynkiem. Jednym z przypadków uzasadniających prowadzenie postępowania naprawczego jest sytuacja przewidziana przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb – "prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych ... w przepisach", w judykaturze nie budzi wątpliwości, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązujących przepisów, to należy uznać, że w art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine uPb chodzi także o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 151/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

46 W petitum skargi kasacyjnej wprawdzie zarzucano błędną wykładnię § 5 ust. 5 pkt 1 MPZP, ale z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jasno wynika, że chodzi o zarzut błędnej wykładni przepisu § 5 ust. 5 pkt 1 MPZP i w tym zakresie Sąd oceniał skuteczność takiego zarzutu kasacyjnego.

47 E. Zasadny za to okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb (w petitum skargi kasacyjnej zarzut ten formułowano jako bezzasadne zastosowanie tego przepisu, ale formę naruszenia w/w przepisu prawa materialnego skorygowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – uwaga Sądu), a także art. 31 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia zasadę proporcjonalności i niezastosowania cyt. przepisu.

48 Z treści art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb wynika, że "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego", w myśl art. 51 ust. 7 uPb "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Na takie odpowiednie zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb powołał się organ I instancji w podstawie prawnej swej decyzji, skoro przywołano w niej także art. 51 ust. 7 uPb. Stanowisko to zaakceptował WWINB, skoro w zaskarżonej decyzji dokonano co prawda reformatoryjnego orzeczenia inaczej określając zakres nakazanej rozbiórki, niemniej jednak w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu powiatowego. Wprawdzie jednoznacznie to nie wynika z treści zaskarżonej decyzji, który przypadek wykonywania robót budowlanych określonych w przepisach art. 50 ust. 1 uPb zachodził w przedmiotowej sprawie (art. 50 ust. 1 uPb dzieli się na cztery punkty), to z kontekstu motywów decyzji WWINB wnioskować można – w aspekcie stwierdzeń odnośnie deklaratoryjnego charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę – iż organy miały na myśli przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb: "prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę". Jest to wyłącznie jednak rzecz spekulatywna, skoro w motywach decyzji obu instancji roztrząsa się niedopuszczalność zaakceptowania wykonanych robót po określonej dacie w aspekcie ustaleń obowiązującego MPZP.

49 Istotne w sprawie zatem jest, czemu dał wyraz organ II instancji podejmując decyzję reformatoryjną, dokonania ustalenia zakresu tych robót budowlanych w odniesieniu do analizowanej inwestycji, którym można przypisać kwantyfikator wykonywania ich jako "bez pozwolenia na budowę", w konsekwencji stwierdzenia wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przenoszącej na inwestorów owego źródłowego pozwolenia na budowę.

50 Z art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb wynika, że właściwy organ nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego może jej zakres ograniczyć do oznaczonej części tego budynku. WWINB korygując decyzję organu powiatowego odnośnie zakresu nakazanej rozbiórki wskazał w motywach swego rozstrzygnięcia, że uczynił to biorąc pod uwagę, że na dzień [...] września 1990 r. obiekt składał się nie tylko z ław fundamentowych, ale także ścian piwnic pobudowanych do poziomu pod posadzką parteru. Innymi słowy, WWINB korygując decyzję nakazową organu powiatowego uznał, że działając w trybie odpowiedniego stosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, winien "dopasować" zakres nakazanej rozbiórki części obiektu budowlanego do stanu tegoż obiektu, jaki istniał w podanej dacie, tj. takiej, która została przyjęta w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., jako daty wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w tym składzie stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały takie rozstrzygnięcie, nie uwzględniając przy tym stanowiska, jakie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 3001/13, wydanym w granicach tej sprawy w znaczeniu materialnym. W przywołanym wyroku odwoływano się do uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiwsa 2012, nr 2, poz. 22), w której analizowano oznaczone zagadnienia postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50-51 uPb . W motywach cyt. uchwały przywiązywano wagę do tego, że postępowanie takie odnosi się do przypadków, w których inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę) i do czasu jego usunięcia działał w zaufaniu do tego organu. W wyroku II OSK 3001/13 wyłuszczono zaś, że takim zaufaniem można niewątpliwie darzyć również decyzję, która wygasła z mocy prawa, do czasu, gdy wygaśnięcie to zostanie stwierdzone kolejną decyzją, wydaną zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 uPb z 1974. Raz jeszcze powołując się na wywody zawarte w uchwale II OPS 2/10 podkreślano, że w przeciwnym razie zakwestionowany zostałby sens tej ostatniej, deklaratoryjnej decyzji, wyrażający się także w zwiększeniu pewności prawa przez jednoznaczne przesądzenie wycofania decyzji z obrotu prawnego. W przywoływanym wyroku powołując się na dorobek piśmiennictwa afirmowano także pogląd, wedle którego wygaśnięcie decyzji z mocy prawa wywołuje wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na ustaniu stosunku administracyjnoprawnego, lecz "nie powoduje następstw procesowych w tym znaczeniu, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie nie można się na ten fakt powoływać i obarczać strony odpowiedzialnością łączącą się z brakiem decyzji, która wygasła". Poglądem tym z mocy art. 170 Ppsa związany jest Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

51 Powyższe skutkuje w dalszej kolejności tym, że za uzasadniony przyjdzie uznać także zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę, przepisu art. 153 Ppsa w takim zakresie, iż nie uwzględniono powyższego stanowiska zajętego w wyroku II OSK 3001/13, że do dnia stwierdzenia wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę, tj. do dnia [...] czerwca 2007 r., pozwolenie na budowę przeniesione na skarżących pozostawało w obrocie prawnym. Inwestorzy, jak i ich poprzednik prawny, wykonywali do tego dnia roboty budowlane działając w zaufaniu do ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie może być tak, że będąc związanym w oznaczonym zakresie stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego odnośnie skutków stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego pomija – konstruując zakres orzeczonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb nakazu rozbiórki – to związanie. Innymi słowy, okoliczność wykonywania robót budowlanych przez inwestorów w okresie przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pierwotnego pozwolenia na budowę, należało wziąć pod rozwagę jako prowadzonych legalnie, co winno znaleźć odzwierciedlenie przy określeniu zakresu nakazanej rozbiórki.

52 Taki kierunek stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb w realiach tej sprawy administracyjnej per analogiam znajdzie wsparcie w motywach uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, (ONSAiwsa 2014, nr 6, poz. 89). W uchwale tej odnoszącej się do samowoli budowlanej wywodzono m. in., że w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. "Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce". Nie ma powodów, aby – uwzględniając wywody zawarte w przywołanej uchwale II OPS 2/13 – inwestorów, którzy wykonywali roboty budowlane w czasie dysponowania ostatecznym pozwoleniem na budowę i w okresie, gdy przepisy planistyczne nie zakazywały na danym terenie lokalizowania budynków, traktować surowiej, niż inwestorów, którzy dopuścili się w takich samych warunkach samowoli budowlanej. Słusznie także w skardze kasacyjnej wytknięto, że pominięto – formułując zakres orzeczonej rozbiórki w aspekcie zakazu lokalizowania budynków, wynikający z ustaleń MPZP – kwestię dopuszczalności objęcia tym nakazem rozbiórki basenu, na realizację którego inwestorzy posiadali uprzednio pozwolenie na budowę.

53 F. W tym zatem aspekcie, jaki został w pkt. E niniejszego uzasadnienia wyłuszczony, trafny jest zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wywodzony jest m. in. nakaz uwzględniania proporcjonalności w stosowanych ograniczeniach konstytucyjnych wolności i praw. Oddalenie skargi przez WSA w Poznaniu na decyzje wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki oznaczonej części budynku wraz z dobudowanym basenem i garażem skarżących kasacyjnie, motywowane niezgodnością z przepisami planistycznymi obowiązującymi w czasie orzekania przez organy, z pominięciem okoliczności wykonywania części tych robót budowlanych w okresie, gdy w obrocie pozostawało ostateczne pozwolenie na budowę i strony działały w zaufaniu do organów administracji publicznej i podjętych przez nie decyzji, narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 Konstytucji RP). Ten korzystniejszy dla inwestora stan prawny w odniesieniu do ustaleń planistycznych winien być uwzględniony przez właściwe organy i zasługuje na ochronę.

54 W powyższym zakresie stanowisko sądu a quo wywodzące o braku elastyczności uPb w odniesieniu do nakazu rozbiórki i argumentowanie o sprzeczności tak rozumianej zasady proporcjonalności z zasadą równości, jest nieuzasadnione. Należy pamiętać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta co do reguły sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skoro w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb dopuszcza się alternatywne rozwiązania odnośnie treści rozstrzygnięcia postępowania naprawczego, co już jest w pewnym sensie dowodem na pewną "elastyczność" ustawodawcy, organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić przy wyborze tej treści, wszystkie okoliczności związane z wykonywaniem robót budowlanych przez inwestorów. WWINB nietrafnie w tym względzie pominął chociażby okoliczność uniewinnienia przez Sąd Okręgowy w [...] J. W. i M.W. od zarzutu samowolnego wykonywania robót budowlanych w okresie od marca do października 2003 r., uzurpując sobie stosowanie reguły wynikającej z art. 11 Ppsa, a odnoszącej się wyłącznie do sądu administracyjnego.

55 G. W takim samym aspekcie, jak to w pkt E. podniesiono, trafny okazał się zarzut naruszenia art. 1 protokołu Nr 1 do EKoOPC, poprzez jego nieuwzględnienie. Ze zdania pierwszego art. 1 protokołu Nr 1 do EKoOPC wynika, że "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia". Tę dyrektywę interpretacyjną winien uwzględnić sąd administracyjny pierwszej instancji przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej doń decyzji wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku, winny się nią kierować także orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Pomijając już oczywistą omyłkę uczynioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w powyższej kwestii (w wyroku IV SA/Po 802/16 stwierdzono m. in., iż nie dopatrzono się zarzucanych naruszeń "art. 2" protokołu Nr 1 do EKoOPC, podczas gdy przepis ten dotyczy prawa do nauki (omyłkę tę uczyniono zresztą w samej skardze powołując zarzut naruszenia właśnie "art. 2 protokołu Nr 1 do EKoOPC" – uwaga Sądu), Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku w powyższym zakresie. Oczywiście z art. 1 protokołu Nr 1 do EKoOPC wynika, że postanowienia tej Konwencji nie mogą jednak "w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych" (zdanie trzecie art. 1 protokołu Nr 1 do EKoOPC), to jednak nakaz poszanowania mienia winien być w szczególny sposób uwzględniany przy stosowaniu najdalej idącego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach postępowania naprawczego – nakazu rozbiórki (art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb).

56 H. Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte częściowo na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, należało, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, zaskarżony wyrok uchylić, jak i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powody uwzględnienia skargi wynikają bezpośrednio z motywów wyłuszczonych w pkt E.-G. niniejszego uzasadnienia.

57 Organ I instancji ponownie rozpozna sprawę biorąc pod uwagę stanowisko i wskazania zawarte w tym wyroku, o ile natomiast nastąpi zmiana stanu faktycznego sygnalizowana przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie w aspekcie podjęcia przez Radę Miasta [...] prac planistycznych mających na celu zmianę obowiązującego MPZP, to organ ten uwzględni zmienione przepisy planistyczne.

58 I. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.