Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2006 r., II OSK 1009/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2006 r., II OSK 1009/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Jerzy Bujko Stanisław Nowakowski (spr) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 364/04 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] (znak: ...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 W sporządzonej i wniesionej skardze kasacyjnej przez adwokata pełnomocnika M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzuca się wyrokowi naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) przez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy z uwagi na pominięcie istotnych okoliczności określających cel i zamiar strony oraz jej interes prawny, a nadto naruszenie art. 7,8 i 9 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organ administracji nie ustalił pełnego stanu faktycznego sprawy, wadliwie informował stronę o jej prawach, uchylił się od rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, z którą do niego występował skarżący M. H. Zarzuca się też naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wadliwe ustalenia dotyczące nowych okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wniosku strony i art.145 § 1 pkt 4 przez pominięcie skutków niedopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, jak i art. 149 § 1 przez nieuwzględnienie skutków pozbawienia skarżącego statusu strony dla ustalenia przesłanek wznowienia postępowania.

3 Poza naruszeniem przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie podstawowych obowiązków organu administracji wskazanych w art. 81 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym obowiązku nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego, oraz art. 59 i 55 tejże ustawy - przez niedostrzeżenie wadliwości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku - stanowiącej podstawę skargi skarżącego M. H.

4 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przyznaje, że wszystkie żądania skarżącego sprowadzały się do usunięcia skutków wadliwie przeprowadzonych robót w zakresie wskazanym w opinii biegłego. W ocenie pełnomocnika, zarówno organy nadzoru budowlanego jak i sąd, same zdecydowały, żeby wniosek skarżącego M. H. potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie zezwolenia Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi na użytkowanie obiektu.

5 Stąd w skardze kasacyjnej przedstawiono przebieg sprawy od początku. Wskazano w niej w jakim zakresie skarżący M. H. kwestionował rozstrzygnięcie o pozwolenie na użytkowanie obiektu, wadliwość wykonania i jak zwrócił się o opinię do rzeczoznawcy by udowodnić swoje zarzuty.

6 W skardze kasacyjnej przyznaje się jednak, że skarżący M. H. skoro nie uzyskał decyzji go satysfakcjonującej, to zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania "(...)w sprawie oddania do użytkowania nieruchomości, przynajmniej w części dotyczącej jego mieszkania, opierając się na ekspertyzie rzeczoznawcy i przywołując wciąż zły stan techniczny mieszkania oraz odmowę Wspólnoty zajęcia się tą sprawą."

7 Dla pełnego zrozumienia wywodu zawartego w skardze kasacyjnej, niezbędne jest przytoczenie in extenso fragmentu rozważań pełnomocnika. Pełnomocnik bowiem trafność swych zarzutów tak uzasadnia: "W dokonanych ustaleniach faktycznych WSA ograniczył się jedynie do oceny przesłanek wniosku o wznowienie postępowania, nie oceniając całości sprawy i ciągu zachowań strony oraz organu administracji, które poprzedziły złożenie wniosku. WSA nie ocenił także prawidłowości decyzji z [...] stycznia 2002r. będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, nie ocenił także obowiązków PINB i organu II instancji jako organów nadzorczo-kontrolnych poinformowanych przez stronę o nieprawidłowościach w zakresie prawa budowlanego w oparciu o opinię rzeczoznawcy, co prowadzi skarżącego do postawienia zarzutu nierozpoznania sprawy w pełnym zakresie i w granicach rzeczywistego zamiaru strony."

8 Pełnomocnik skarżącego wywodzi, że stan faktyczny winien być znany organowi administracyjnemu w chwili wydania decyzji, a ekspertyza biegłego rzeczoznawcy jedynie stan ten potwierdzała. Ma to stanowić podstawę do przyjęcia, że w sprawie zachowany był termin z art. 148 k.p.a.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

10 Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 134 P.p.s.a. wynika z tego, że wnoszący skargę kasacyjną nie ogranicza się do sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania ale próbuje wykazać, że tryb ten niekoniecznie został właściwie zastosowany. Tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania administracyjnego ma jednak odmienną regulację i nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Sprawa ta wprawdzie została w sposób czytelny wyjaśniona w zaskarżonym wyroku jednakże skarga kasacyjna tego nie dostrzega. Stąd też granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) ograniczone są trybem postępowania wznowieniowego (art. 145 do 152 k.p.a.).

11 Stan faktyczny sprawy jest jasny i bezsporny. Nie może być wątpliwości, że pełnomocnik (matka) skarżącego M. H. domagała się wznowienia postępowania od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie udzielenia Wspólnocie Mieszkaniowej na terenie, której skarżący zamieszkuje, pozwolenia na użytkowanie obiektu po samowolnie rozpoczętym remoncie. We wniosku skarżący wyraźnie stwierdził, że żąda wznowienia postępowania od ostatecznej decyzji. Także w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, (który stał się organem właściwym do rozpoznania sprawy z zakresu nadzoru budowlanego na podstawie art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), mocą której na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania, skarżący (przez swego pełnomocnika) wyraźnie podkreśla : "Działając jako pełnomocnik mego syna - M. H. - właściciela lokalu nr [...] przy ulicy [...], z którym wspólnie zamieszkuję w przedmiotowym lokalu, wystąpiłam do Urzędu Miasta Łodzi, Delegatury Łódź-Śródmieście Referatu Urbanistyki Administracji Architektoniczno-Budowlanej z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego po dokonanym tam remoncie." W skardze kasacyjnej twierdzi się natomiast co innego, co jednak nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

12 Przechodząc do wyjaśnienia podstaw prawnych trybu dotyczącego wznowienia postępowania, jak to słusznie i jasno wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, w pierwszym rzędzie bada się czy występujący z wnioskiem o wznowienie ma do tego legitymację, czy wniosek złożył w terminie (art. 148 § 1 k.p.a.) i czy podał przyczynę wznowieniową. Nadto bada się także czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej. Te wszystkie elementy wchodzą w zakres wstępnego badania, czyli ich brak jest etapem koniecznym do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. O ile zachodzi przynajmniej jedna z przyczyn uniemożliwiających wydanie postanowienia, to organ administracyjny ma obowiązek odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., co następuje przez wydanie decyzji. Natomiast wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2) stanowi dopiero podstawę do badania przyczyn (podstaw) wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 k.p.a.

13 To krótkie przypomnienie zasad (które są także przedstawione w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji) jest po to, by podkreślić, że tylko w granicach takiej sprawy mogło i toczyło się postępowanie. Zarzut zatem naruszenia art. 134 P.p.s.a. jest oczywiście bezzasadny. Postępowanie nadzwyczajne w każdej procedurze (cywilnej, karnej i administracyjnej) toczy się przy zachowaniu wymogów formalnych, a następnie po ustaleniu wskazanych podstaw przystępuje się do oceny dotychczasowej decyzji czy innego rozstrzygnięcia. Zatem ani organ administracyjny, ani sąd nie mogły orzekać w sprawie dotyczącej materii wynikającej z decyzji ostatecznej i to tak długo, jak długo ostateczna decyzja znajduje się w obrocie prawnym albo nie wznowiono wobec niej postępowania.

14 W takim samym stopniu bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, bowiem o ich naruszeniu można mówić dopiero po wznowieniu postępowania administracyjnego.

15 Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotowa skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. jak i prawa materialnego, które nie było bo i nie mogło być w ogóle przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik skarżącego stawia także zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie odnosząc jednak tych zarzutów do wskazania jakich uchybień w tym zakresie dopuścił się sąd skoro – jak wiadomo – sąd nie stosuje przepisów k.p.a., lecz jedynie bada legalność zaskarżonych aktów, a w tym prawidłowość zastosowania i wykładnię przepisów procedury administracyjnej przez organ administracyjny.

16 Stawiane sądowi zarzuty jakoby w ramach swych uprawnień i obowiązków kontrolnych nie kwestionował stanowiska, że doszło do naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie jest niezrozumiałe. Sąd bardzo starannie ten problem rozważał i wyjaśnił. Wskazuje na to obszerny wywód sądu pierwszej instancji jedynie na ten temat, w którym czytamy: "Podstawy do wznowienia postępowania nie można natomiast upatrywać w ekspertyzie sporządzonej przez inż. W. L. Została ona bowiem sporządzona w lipcu 2003 roku, a więc jako dowód nie istniała w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, a tylko "nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję" mogą być podstawą wznowieniową. Ponadto jest to dowód na okoliczność, która jak to wyżej wskazano, znana była skarżącemu co najmniej w dniu 23 maja 2003 roku, a więc na blisko 5 miesięcy przed złożeniem podania o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie." Ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a nadto przy niezachowaniu terminu z art. 148 § 1 w ogóle się nie bada czy zachodzą podstawy wznowieniowe, ponieważ nie wznowiono postępowania zgodnie z art. 149 § 2.

17 Wnoszący skargę kasacyjną krytykuje ten wywód i przedstawia tak stan sprawy (na co już wyżej zwracano uwagę) jakoby od organu miało zależeć czy wyraźnemu w treści żądaniu wznowienia postępowania nadać inne znaczenie. Należy tu podnieść, że nie było żadnych przeszkód, by strona skarżąca żądała np stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o ile tylko zachodzą ku temu podstawy z art. 156 § 1 k.p.a.

18 Nie są też zrozumiałe zarzuty naruszenia art.145 § 1 pkt 4 przez pominięcie skutków niedopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, jak i art. 149 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skutków pozbawienia skarżącego statusu strony dla ustalenia przesłanek wznowienia postępowania.

19 Wnoszący skargę kasacyjną dopiero w skardze kasacyjnej podnosi, że M. H. nie był stroną także w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 145 § 1 pkt. 4 k. p. a). Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 14 października 2003 r. został złożony w organie administracyjnym dnia 15 października 2003 r., a już z samej jego treści wiadomo, że skarżący dokładnie znał sprawę i czekał jedynie na ekspertyzę. Nadto we wniosku tym w ogóle nie wskazano tej podstawy wznowieniowej, a zatem organ ani Sąd nie był uprawniony tym zagadnieniem się zajmować. Natomiast w sytuacji niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia czy istniała czy nie istniała jeszcze jakaś inna podstawa wznowieniowa aniżeli wymieniona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

20 Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako oczywiście bezpodstawną oddalił.