Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2016 r., II OPP 7/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2016 r., II OPP 7/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr.) Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi R. K. i Z. K. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2641/14 w sprawie ze skargi R. K. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków postanawia: 1. przyznać Z. K. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od opłaty od skargi na przewlekłość postępowania, 2. stwierdzić przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi R. K., 3. przyznać R. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sumę pieniężną w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych, 4. oddalić skargę Z. K. na przewlekłość postępowania.

Uzasadnienie

2 Skarga R. K. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 10 grudnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2641/13). W skardze zawarto wniosek o przyznanie prawa pomocy.

3 Zarządzeniami z dnia 19 grudnia 2013 r. Przewodniczący Wydziału VII polecił przesłać skarżącym formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy celem jego wypełnienia i odesłania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 14 stycznia 2015 r. R. K. złożył wniosek na urzędowym formularzu. Wezwania tego nie wykonał Z. K., w związku z czym zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2014 r. referendarz sądowy pozostawił wniosek tego skarżącego bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. referendarz sądowy przyznał R. K. prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Na skutek sprzeciwu Z. K., postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpoznania jego wniosek o przyznanie prawa pomocy.

4 W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 5 maja 2014 r. skarżący Z. K. został wezwany do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł. W piśmie z dnia 4 czerwca 2014 r. Z. K. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r. Sąd odmówił skarżącemu przywrócenia tego terminu. W dniu 16 lipca 2014 r. wpłynęło zażalenie Z. K. na to postanowienie. Zarządzeniami z dnia 17 lipca 2014 r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu od tego zażalenia oraz do złożenia 2 odpisów zażalenia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia. Skarżący Z. K. wniósł zażalenie na zarządzenie w przedmiocie wezwania do uiszczenia wpisu. Postanowieniem z dnia 11 września 2014 r., II OZ 897/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił to zażalenie. Zarządzeniem z dnia 25 września 2014 r. Przewodniczący Wydziału wezwał Z. K. do wykonania prawomocnego zarządzenia z dnia 17 lipca 2014 r. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia.

5 W piśmie z dnia 15 października 2015 r. Z. K. wniósł ponownie o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, w związku z czym Sąd w dniu 22 października 2014 r. przesłał mu odpowiedni formularz.

6 Postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r. Sąd odrzucił zażalenie Z. K. na postanowienie Sądu z dnia 25 czerwca 2014 r. o pozostawieniu jego wniosku o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania. Zażalenie na to postanowienie wnieśli Z. i R. K. Zarządzeniem z dnia 17 grudnia 2014 r. Przewodniczący Wydziału wezwał Z. K. do złożenia 1 odpisu zażalenia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2015 r. Sąd odrzucił zażalenie R. K. na postanowienie z dnia 12 listopada 2014 r. W dniu 9 lutego 2015 r. skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie.

7 W dniu 16 lutego 2015 r. wpłynęło pismo R. K. z wnioskiem "o wyłączenie adwokata z urzędu". W tym samym dniu wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika R. K. z wnioskiem o zwolnienie go z obowiązków pełnomocnika tego skarżącego. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 lutego 2015 r. skarżący i jego pełnomocnik zostali poinformowani przez Sąd, że adresatem tych wniosków powinna być Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie.

8 Postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r., II OZ 164/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Z. K. na postanowienie z dnia 12 listopada 2014 r., a postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r., II OZ 165/15 - oddalił zażalenie R. K. na postanowienie z dnia 5 stycznia 2015 r.

9 W piśmie z dnia 20 marca 2015 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie poinformowała o zmianie pełnomocnika z urzędu dla R. K.

10 Zarządzeniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. referendarz sądowy pozostawił wniosek Z. K. złożony 16 października 2014 r. bez rozpoznania, gdyż skarżący nie nadesłał tego wniosku na urzędowym formularzu.

11 W piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. Z. K. złożył ponowny wniosek o przyznanie prawa pomocy, a R. K. złożył oświadczenie o rezygnacji z przyznanego mu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata.

12 W dniu 12 maja 2015 r. Z. K. złożył sprzeciw od zarządzenia referendarza sądowego z dnia 9 kwietnia 2015 r.

13 Postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r. Sąd cofnął R. K. prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu.

14 Zarządzeniem z dnia 3 lipca 2015 r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżącego Z. K. do wykonania prawomocnego zarządzenia z dnia 5 maja 2014 r. wzywającego go do uiszczenia wpisu od skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na to wezwanie Z. K. w dniu 22 lipca 2015 r. złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu. Zarządzeniem z dnia 11 sierpnia 2015 r. referendarz sądowy wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o przyznanie prawa pomocy poprzez wskazanie dodatkowych informacji dotyczących jego stanu majątkowego. Postanowieniem z dnia 24 września 2015 r. referendarz sądowy odmówił Z. K. przyznania prawa pomocy, albowiem nie wykonał on zarządzenia z dnia 11 sierpnia 2015 r.

15 Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 8 października 2015 r. sprawa została skierowana do spraw oczekujących na wyznaczenie rozprawy.

16 Postanowieniem z dnia 23 października 2015 r. Sąd odrzucił skargę Z. K., uznając, że skoro skarżący ten nie był stroną postępowania administracyjnego, to nie ma również legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

17 W piśmie z dnia 26 października 2015 r. Z. K. wniósł sprzeciw od postanowienia referendarza sądowego z dnia 24 września 2015 r. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. Sąd odmówił temu skarżącemu przyznania prawa pomocy.

18 W dniu 16 listopada 2015 r. skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 23 października 2015 r. o odrzuceniu skargi Z. K. Zarządzeniami z dnia 23 listopada 2015 r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżących do uiszczenia wpisu od tego zażalenia oraz do złożenia 1 odpisu zażalenia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia.

19 W dniu 1 grudnia 2015 r. Z. K. wniósł zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 9 listopada 2015 r. o odmowie przyznania mu prawa pomocy, a w dniu 9 grudnia 2015 r. obaj skarżący wnieśli zażalenie na zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 listopada 2015 r. o wezwaniu ich do uiszczenia wpisu od zażalenia.

20 Zarządzeniem sędziego z dnia 9 grudnia 2015 r. sprawa została skierowana na rozprawę w dniu 4 lutego 2016 r.

21 Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., II OZ 1324/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Z. K. na postanowienie z dnia 9 listopada 2015 r. o odmowie przyznania mu prawa pomocy.

22 Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., II OZ 1325/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarządzenie Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 23 listopada 2015 r. o wezwaniu skarżącego Z. K. do uiszczenia wpisu od zażalenia jako przedwczesne, albowiem w dacie wydania tego zarządzenia toczyło się postępowanie o przyznanie skarżącemu prawa pomocy.

23 Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., II OZ 1326/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarządzenie Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 23 listopada 2015 r. o wezwaniu skarżącego R. K. do uiszczenia wpisu od zażalenia, albowiem skarżący ten został zwolniony od kosztów sądowych postanowieniem Sądu z dnia 31 stycznia 2014 r.

24 Zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2016 r. Przewodniczący Wydziału VII wezwał skarżącego Z. K. do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej od postanowienia z dnia 23 października 2015 r. o odrzuceniu skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej.

25 W piśmie z dnia 1 grudnia 2016 r. skarżący R. K. wniósł o odroczenie rozprawy z powodu choroby. W dniu 4 lutego 2016 r. Sąd odroczył rozprawę, stwierdzając, że postanowienie odrzucające skargę Z. K. nie jest prawomocne.

26 W dniu 11 grudnia 2015 r. skarżący wnieśli skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w tej sprawie. Skarga ta została przekazana przez Sąd I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 8 lutego 2016 r. Skarżący podnieśli, iż ich skarga pozostaje nierozpoznana od ponad dwóch lat, a ponadto Sąd nie nadał biegu dwóm wnioskom Z. K. o przyznanie prawa pomocy z dnia 21 kwietnia 2015 r. i z dnia 21 lipca 2015 r.

27 Postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r., II OZ 342/16 Naczelny Sąd Administracyjny przyznał Z. K. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od wpisu od zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. o odrzuceniu skargi i oddalił to zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę Z. K., gdyż nie jest on stroną tego postępowania. Stronami postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak [...] byli wyłącznie R. K. i inwestor Z. B. i tylko im przysługuje przymiot strony postępowania sądowego.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności tego sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd, w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (art. 2 ust. 2 ustawy). Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach.

30 W postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OPP 33/14 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z art. 2 ust. 2 ustawy wynika, że w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania Naczelny Sąd Administracyjny bada czy naruszone zostało prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oddzielnie co do każdej ze stron, która wystąpiła z taką skargą, oceniając m.in. znaczenie danej sprawy dla strony, która wniosła skargę oraz uwzględniając zachowanie strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. (...) W postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania Naczelny Sąd Administracyjny bada czy naruszone zostało prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oddzielnie co do każdego skarżącego i każdego uczestnika na prawach strony, oceniając indywidualnie wszystkie okoliczności sprawy.

31 Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. Oznacza to, iż ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy (por. postanowienia NSA: z dnia 24 kwietnia 2008 r., I OPP 16/08, Lex 479698, z dnia 4 czerwca 2008 r., I OPP 20/08, Lex 479136, z dnia 24 lipca 2008 r., II OPP 20/08, Lex 493700).

32 Postępowanie w tej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się 2 lata i 3 miesiące, a więc czas trwania tego postępowania znacznie przekroczył 12 miesięcy. Postanowieniem z dnia 23 października 2015 r. Sąd odrzucił skargę Z. K., uznając, że skoro skarżący ten nie był stroną postępowania administracyjnego, to nie ma również legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Wniosek o odrzucenie skargi Z. K. został sformułowany przez organ w odpowiedzi na skargę z dnia 10 grudnia 2013 r., a Sąd - przychylając się do stanowiska organu - odrzucił tę skargę dopiero w dniu 23 października 2015 r., a więc blisko 2 lata od czasu wpływu skargi do Sądu. W tym czasie Sąd - zarządzeniem z dnia 5 maja 2014 r. - wezwał Z. K. do uiszczenia wpisu od skargi i prowadził postępowanie w przedmiocie przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia zażalenia na to zarządzenie. Długotrwale toczyło się również postępowanie o przyznanie temu skarżącemu prawa pomocy, co spowodowało nieuzasadnioną zwłokę w rozpoznaniu skargi R. K. Błędem Sądu było też wezwanie R. K. do uiszczenia wpisu od zażalenia na postanowienie z dnia 23 października 2015 r., albowiem skarżący ten był zwolniony od kosztów sądowych, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2015 r., II OZ 1328/15. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy uwzględnił skargę R. K. i stwierdził, iż w tej sprawie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nastąpiła przewlekłość postępowania oraz przyznał skarżącemu jako odpowiednią sumę pieniężną od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 2 000 zł (art. 12 ust. 4 ustawy). Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, Sąd miał na uwadze fakt, iż skarżący R. K. także przyczynił się do przedłużenia postępowania w tej sprawie, składając liczne zażalenia, których większość okazała się niezasadna. Poza tym skarżący R. K. złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata, który to wniosek został uwzględniony postanowieniem referendarza sądowego z dnia 31 stycznia 2014 r., a następnie skarżący w piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. zrezygnował z pomocy pełnomocnika z urzędu, co obligowało Sąd do wydania postanowienia o cofnięciu mu prawa pomocy w tym zakresie.

33 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał odrębnej oceny przesłanek przewlekłości postępowania w odniesieniu do skarżącego Z. K. i oddalił jego skargę na przewlekłość postępowania. Skarżący ten nie jest stroną tego postępowania, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 2016 r., II OZ 342/16. Ponadto wydłużenie okresu trwania tego postępowania było spowodowane w znacznej mierze działaniami tego skarżącego. Z. K., pomimo wezwania referendarza sądowego z dnia 19 grudnia 2013 r. nie złożył pierwszego wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu, co obligowało Sąd do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania (postanowienie z dnia 25 marca 2014 r.). Następnie w okresie od dnia 4 czerwca 2014 r. do dnia 6 marca 2015 r. toczyło się postępowanie z wniosku Z. K. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 5 maja 2014 r. wzywające skarżącego do uiszczenia wpisu od skargi. W piśmie z dnia 15 października 2014 r. skarżący Z. K. złożył kolejny wniosek o przyznanie prawa pomocy, w związku z czym został mu przesłany przez referendarza sądowego (zarządzenie z dnia 22 października 2014 r.) urzędowy formularz tego wniosku, lecz skarżący nie złożył wniosku na urzędowym formularzu, w związku z czym wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący nie uzupełnił również braków wniosku o przyznanie prawa pomocy z dnia 21 kwietnia 2015 r., gdyż - pomimo wezwania referendarza sądowego z dnia 7 maja 2015 r. - nie złożył tego wniosku na urzędowym formularzu. Kolejny wniosek skarżącego z dnia 21 lipca 2015 r. o przyznanie prawa pomocy został wprawdzie złożony na urzędowym formularzu, lecz skarżący nie wykonał wezwania referendarza sądowego z dnia 11 sierpnia 2015 r. i nie przedstawił dodatkowych informacji o swoim stanie majątkowym, w związku z czym odmówiono mu przyznania prawa pomocy. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., II OZ 1323/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r. o odmowie przyznania Z. K. prawa pomocy. Wskazane działania i zaniechania skarżącego Z. K., składanie przez niego licznych wniosków o przyznanie prawa pomocy z pominięciem urzędowego formularza, niewykonywanie wezwań referendarzy sądowych rozpoznających te wnioski, spowodowały, że postępowanie sądowe w tej sprawie uległo znacznemu wydłużeniu. W związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący ten nie może skutecznie powoływać się na naruszenie jego prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki skoro swoim zachowaniem przyczynił się znacznie do przedłużenia postępowania sądowego w tej sprawie, a ponadto nie miał on przymiotu strony w tej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy oddalił skargę Z. K. na przewlekłość postępowania w tej sprawie.

34 O przyznaniu Z. K. prawa pomocy w zakresie zwolnienia od opłaty od skargi na przewlekłość postępowania orzeczono na podstawie art. 246 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).