Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2024 r., II OKW 63/24

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2024 r., II OKW 63/24

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy Baranowo na postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 w przedmiocie podziału Gminy Baranowo na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Komisarz Wyborczy w Ostrołęce I (dalej: "Komisarz Wyborczy") 22 grudnia 2023 r. wydał postanowienie nr 163/2023 w sprawie podziału Gminy Baranowo na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408; dalej: "Kodeks Wyborczy").

3 W dniu 27 grudnia 2023 r. Grupa Wyborców Gminy Baranowo wniosła skargę na powyższe postanowienie.

4 Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 167/2023 Komisarz Wyborczy odmówił przyjęcia skargi mieszkańców Gminy Baranowo na ww. postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023.

5 W dniu 30 grudnia 2023 r. A. B., tj. jedna z osób podpisanych pod skargą na postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023, przesłał drogą elektroniczną przez ePUAP do Komisarza Wyborczego pismo dotyczące postanowienia z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 167/2023. Załącznikiem do ww. pisma głównego było pismo (skan dokumentu) "Wyjaśnienie" z dnia 29 grudnia 2023 r., pod którym widniały podpisy Grupy Wyborców Gminy Baranowo, o następującej treści: "My niżej podpisani mieszkańcy Gminy Baranowo informujemy, iż wyborca z poz. 2 jest mieszkańcem Gminy Baranowo zameldowanym w C. [...], ostatnio zamieszkał w B., stąd omyłkowo w liście osób składających skargę wpisał adres zamieszkania. Prosimy o uwzględnienie naszego wyjaśnienia i przyjęcie skargi do ponownego rozpatrzenia."

6 W następstwie powyższego Komisarz Wyborczy w dniu 8 stycznia 2024 r. wydał postanowienie, którym – po rozpatrzeniu pisma z dnia 30 grudnia 2023 r. w sprawie przywrócenia terminu na wniesienie skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 – odmówił przywrócenia terminu na wniesienie skargi.

7 Grupa Wyborców Gminy Baranowo wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Komisarza Wyborczego, zażalenie na postanowienie z dnia 8 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi.

8 W odpowiedzi na powyższe Komisarz Wyborczy wniósł o oddalenie zażalenia i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

9 Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 40/24 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie jako niedopuszczalne wskazując jednocześnie, że brak było podstaw prawnych do wydania przez Komisarza Wyborczego postanowienia o odmowie przyjęcia skargi na postanowienie w sprawach okręgów wyborczych.

10 Po otrzymaniu odpisu postanowienia NSA z dnia 19 stycznia 2024 r. Komisarz Wyborczy przesłał skargę z dnia 27 grudnia 2023 r. wnosząc o jej odrzucenie. Podniósł w szczególności, że na załączonej do skargi liście wyborców wraz z ich danymi widniały jedynie imiona i nazwiska oraz adresy zamieszkania wyborców (bez numerów PESEL).

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.

13 Będąca przedmiotem postępowania, złożona skarga na postanowienie Komisarza Wyborczego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, albowiem nie zawiera podstawowego elementu pierwszego pisma procesowego w postępowaniu sądowym, tj. numeru PESEL osób fizycznych je wnoszących.

14 Zgodnie z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, w zakresie nieuregulowanym w Kodeksie wyborczym, do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni. Stosownie natomiast do art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie natomiast z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a., pismo strony, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22, którą sądy administracyjne są związane, niezachowanie wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym skargi. W sprawie niniejszej osoby fizyczne wnoszące skargę nie podały numerów PESEL skarżących, co stanowi (samoistną) przesłankę odrzucenia skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych, albowiem są to podstawowe dane, w oparciu o które następuje identyfikacja wyborców. Podanie imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające, do ustalenia statusu danej osoby - przepisy Kodeksu wyborczego wymagają podania przede wszystkim numeru PESEL (por. np. przepisy dotyczące tworzenia list poparcia kandydatów do rad gmin, art. 427 § 3 czy przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Wyborców).

15 Podkreślić należy, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 p.p.s.a. i wezwanie skarżących do uzupełnienia ww. braków formalnych skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w postanowieniu NSA z 3 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 4/23, w którym m. in. powołano stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepis ten nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, Art. 420). Za odrzuceniem takiej możliwości na gruncie niniejszej sprawy przemawia sam charakter postępowania ze skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych. Podjęcie określonych czynności w tym postępowaniu (zarówno przez stronę, organ czy sąd) obwarowane jest krótkimi (kilkudniowymi) terminami. Powyższe, jak również inne regulacje Kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1 tego Kodeksu, przewidujący odrębny dla postępowania w trybie wyborczym sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu czy organu, świadczą o tym, jak istotna jest na gruncie tego postępowania zasada szybkości. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 18 lipca 2013 r. sygn. akt Ts 194/12, w którym wskazano na szczególny charakter postępowań wszczynanych w trybie wyborczym, które - jako prowadzone co do zasady w toku kampanii wyborczej - wymagają przyspieszonego procedowania. Takie rozwiązanie, polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków, ze względu na konieczność dochowania 5-dniowego, ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, jest możliwe ze względu na treść art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego. W przepisie tym, jak wynika z zacytowanej wyżej jego treści, ustawodawca wprowadził zasadę odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. (w zakresie w nim określonym), a co za tym idzie, z uwzględnieniem charakteru postępowania, w którym zawarte jest ww. odesłanie. Nie ulega wątpliwości, że listowne doręczenie wezwań kilkudziesięciu osobom fizycznym (skarga nie została złożona za pomocą ePUAP ani nie zawarto w niej oświadczeń w sprawie kierowania korespondencji drogą elektroniczną), a następnie oczekiwanie na wpłynięcie odpowiedzi, skutkowałoby wydaniem orzeczenia z rażącym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego.

16 Takie stanowisko zajmuje też Sąd Najwyższy w orzecznictwie w sprawach wyborczych, w tym w najnowszej uchwale składu siedmiu sędziów z 25 października 2023 r. sygn. akt I NZP 8/23, zgodnie z którą w postępowaniach zainicjowanych protestami przeciwko ważności wyborów: do Sejmu RP i do Senatu RP, Prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego w RP, o których mowa w kodeksie wyborczym, a także w postępowaniu zainicjowanym protestem przeciwko ważności referendum, nie mają zastosowania przepisy art. 130 § 1 -2 oraz art. 1301a § 1-3 Kodeksu postępowania cywilnego.

17 W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że określone przepisy Kodeksu postępowania cywilnego mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawach z protestów wyborczych lub referendalnych tylko wówczas, gdy da się je pogodzić z istotą postępowania, na grunt którego dokonuje się przeniesienia, tj. w sprawach protestów wyborczych lub referendalnych. Istotną cechą określającą charakter takich postępowań są zaś krótkie terminy wydania przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięcia o ważności wyborów lub referendum, które dodatkowo jest poprzedzone koniecznością uprzedniego rozpoznania wszystkich protestów wyborczych lub referendalnych. Tymczasem procedura naprawcza - z samej swej istoty - wiąże się z koniecznością przyznania wnoszącemu pismo procesowe odpowiedniego czasu na uzupełnienie braków formalnych. Sąd stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych regulacji k.p.c. do uzupełnienia braków formalnych protestów wyborczych i referendalnych w praktyce może prowadzić do konsekwencji niedających się pogodzić z kluczową dla takich postępowań zasadą szybkości postępowania. Przedłużanie postępowań poza przewidziane w ustawie terminy mogłoby mieć poważne negatywne konsekwencje dla dalszej organizacji i przeprowadzenia wyborów lub referendum. Podkreślono też, że prawo do zaskarżania ważności wyborów lub referendum zostało określone w sposób szeroki i maksymalnie dostępny dla wyborców, a przesłanki skutecznego wniesienia środka prawnego do sądu w tej materii nie są zbyt sformalizowane.

18 W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje, czy skarga została wniesiona przez piętnastu wyborców w rozumieniu art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego.

19 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego odrzucił skargę