Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2023 r., II GZ 294/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2023 r., II GZ 294/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1889/22 w zakresie oddalenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.Dr/4122/171/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1889/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek A. w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r., nr SKO.Dr/4122/171/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

3 Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie wszczętej skargą K. Sp. z o.o. w K. stosunek administracyjnoprawny został ukształtowany na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. w związku z nałożeniem kary pieniężnej na K. Sp. z o.o. w K. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi. Adresatem decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest wyłącznie podmiot, który tego dokonał. Bez znaczenia w ocenie Sądu I instancji jest to, kto jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany został bez zezwolenia obiekt w liniach rozgraniczających pas drogowy. Karę za zajęcie pasa drogowego nakłada się wyłącznie na podmiot, który tego dokonał, a nie na właściciela nieruchomości (chyba, że jest to ten sam podmiot). Zatem fakt, że A. w K. jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] w K., nie sprawia w ocenie Sądu I instancji, że powinna być ona uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Interes prawny w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie został oparty o prawo własności nieruchomości. Nie wynika on również z faktu zawarcia umowy dzierżawy pomiędzy właścicielem działki, a ukaraną spółką. Istniejące w sferze prawa cywilnego stosunki obligacyjne między stronami nie kreują interesu prawnego w zakresie prawa administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że może to kreować co najwyżej interes faktyczny po stronie wnioskodawcy (zainteresowanie rozstrzygnięciem sądu), lecz brak jest norm wynikających z prawa administracyjnego materialnego, z których mógłby wynikać interes prawny A. w K. Sam wnioskodawca zresztą nie powołuje się na takowe przepisy (poza art. 140 zd. 1 Kodeksu cywilnego).

4 Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. w K. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

5 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

6 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku A. w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy A. w K. posiadała interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, ponieważ kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego dotyczyła obiektu znajdującego się na nieruchomości, która pozostaje własnością A. w K., co bezpośrednio wpływa na jej prawa i obowiązki;

7 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że A. w K. nie legitymuje się interesem prawnym w sytuacji, gdy jej interes prawny wynika w szczególności z prawa własności (z art. 140 k.c.) oraz stosunków obligacyjnych, tj. umowy dzierżawy nieruchomości, które mają wpływ na prawa i obowiązki A. w K.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

10 Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

11 Pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, na którym oparta jest legitymacja procesowa uczestnika postępowania, nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia.

12 Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2000, str. 126). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, niepubl., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt I FPS 2/17).

13 Źródłem interesu prawnego w sferze regulacji administracyjnoprawnej nie może być sam fakt bycia podmiotem praw cywilnoprawnych (np. rzeczowych lub obligacyjnych), jak również nie można wywodzić tego interesu ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej. Dopiero ustalenie obowiązywania określonej normy prawa administracyjnego, która bezpośrednio odwołuje się do praw lub obowiązków wynikających z norm prawa cywilnego, uznając je za źródło interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego, pozwala na przyjęcie, że podmiotom praw cywilnych (np. prawa własności nieruchomości lub ograniczonego prawa rzeczowego) przysługuje interes prawny w danej sprawie administracyjnej.

14 W sprawie wszczętej skargą K. Sp. z o.o. w K., podstawą powstałej odpowiedzialności z tytułu popełnienia deliktu administracyjnego jest przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Norma prawna wynikająca z tego przepisu stanowi podstawę administracyjnej kary pieniężnej, którą nałożono na spółkę. Stanowi to zatem przepis prawa administracyjnego materialnego, którego zastosowanie jest konsekwencją naruszenia obowiązku - uzyskania uprawnienia na zajęcie pasa drogowego. Z okoliczności przedmiotowej sprawy i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zarówno obowiązek, jak i sankcja za jego naruszenie skierowane są wobec skarżącego, tj. K. Sp. z o.o. w K., odnosząc się tym samym do interesu prawnego spółki.

15 Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie można wyprowadzić normy, które przez odpowiednie wyznaczenie przesłanek treściowych lub odesłanie do norm prawa cywilnego przyznawałyby interes prawny do udziału w postępowaniach w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z tym zezwoleniem podmiotom praw lub obowiązków cywilnoprawnych (w tym praw właścicielskich lub ograniczonych praw rzeczowych) związanych z nieruchomością, co do której właściwy zarządca drogi wydał decyzję, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Brak również normy materialnoprawnej, która z samym faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej wiązałaby skutek prawny w postaci istnienia interesu prawnego w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

16 W tym stanie rzeczy, wobec nieistnienia interesu prawnego po stronie A. w K. w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r., nie jest możliwe dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

17 W związku z powyższym, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.