Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2013 r., II GZ 271/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2013 r., II GZ 271/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Powiatu K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 179/13 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Powiatu K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

2 Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. (dalej również uchwała nadzorcza) Regionalna Izba Obrachunkowa w O. (dalej RIO) orzekła nieważność uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego.

3 Powiat K. wniósł skargę na wskazaną uchwałę RIO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., w której, obok żądania uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż zaskarżone orzeczenie ma bezpośredni wpływ na sytuację ekonomiczną powiatu K., albowiem ingeruje w jego politykę finansową, uniemożliwiając zaciągnięcie kredytu długoterminowego w kwocie 5.800.000 zł z przeznaczeniem na bieżącą działalność. Skutkuje to de facto bardzo wysokim prawdopodobieństwem zawieszenia funkcjonowania Powiatu z uwagi na brak środków finansowych.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 179/13, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Uzasadniając postanowienie, Sąd wskazał, że przepis art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) nie ma charakteru bezwzględnego, a przepisy szczególne mogą wprowadzać odmienne uregulowania instytucji ochrony tymczasowej, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.; dalej u.s.p.) rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, a prawomocność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego wykonalnością.

5 Wobec powyższego Sąd uznał, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze (tj. takie, względem którego nie upłynął jeszcze termin jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, bądź też które zostało już do sądu zaskarżone, a sprawy jeszcze nie rozstrzygnięto) nie wywiera skutku prawnego, a staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności, czyli z momentem rozpoznania przez Sąd skargi wniesionej na ten akt. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono prawnie wiążące, ale jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym.

6 Sąd wskazał, że skoro skarżący skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest prawomocna, a tym samym nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż wniosek Powiatu K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest bezprzedmiotowy.

7 W ocenie WSA wstrzymanie wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego byłoby orzeczeniem contra legem, ponieważ uwzględnienie żądania wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego niweczyłoby skutki przyjętego w ustawie rozwiązania, którego charakter prawny pozwala na zaliczenie go do regulacji bezwzględnie obowiązujących.

8 Następnie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę na wskazaną uchwałę RIO.

9 Zażalenie na postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. złożył Powiat K., wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy WSA w O. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

10 art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, iż u.s.p. zalicza się do kategorii ustaw, o których mowa w tym przepisie, a wyłączających możliwość wstrzymania wykonania aktu, w stosunku do którego wniesiona została skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego,

11 a) art. 85 ust. 4 u.s.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że odesłanie to obejmuje również odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego regulującej aspekt wykonalności decyzji administracyjnych.

12 W ocenie Powiatu K., u.s.p. nie zwiera wprost wyłączenia stosowania przepisów o wstrzymaniu wykonania decyzji, więc nie należy do ustaw szczególnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

13 Ponadto, wyrażono pogląd, że nie należy stosować do uchwały RIO przepisów o wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej.

14 W odpowiedzi na zażalenie RIO w O. wniosła o jego oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

15 Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Powiat K. uzupełnił zażalenie poprzez wskazanie, że postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 610/13, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie uchwały RIO w analogicznej sprawie.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Zażalenie, jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

18 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. o nieważności uchwały rady powiatu, tj. o jej niezgodności z prawem, orzeka organ nadzoru. Zgodnie z art. 85 ust. 1 u.s.p. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa w tym zakresie przysługuje powiatowi, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a innymi słowy powiatowi, który wydał uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym. Do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 85 ust. 4 u.s.p). Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 85 ust. 5 u.s.p., stanowiąc, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

19 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała RIO stwierdzająca nieważność uchwały Rady Powiatu K.. Wobec wydania przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę na uchwałę RIO, jest ona w obecnej chwili prawomocna. Z uwagi jednak na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje legalność wydania orzeczenia przez Sąd I instancji, przy rozpoznaniu zażalenia, należało przyjąć stan faktyczny z chwili wydawania zaskarżonego postanowienia. Na dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały przez WSA nie było wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 85 ust. 5 in fine u.s.p., co oznacza, zaskarżona uchwała nie była jeszcze prawomocna.

20 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Nie jest ono wykonalne przed upływem terminów określonych w art. 85 ust. 5 u.s.p., co do czego zgodni są przedstawiciele orzecznictwa i doktryny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1143/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2000 r., II SA 1331/00 i II SA 1332/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1999 r., I SA 1483/99, H. Kmieciak OSP 2000/9 str. 458, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2000 r., II SA 1331/2000 i II SA 1332/2000, Z. Kmieciak, M. Stahl, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" [w:] Samorząd terytorialny 2001/1-2/92).

21 Pojęcie prawomocności orzeczenia ukształtowało się na gruncie procedur sądowych. Prawomocność w sensie formalnym oznacza, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w zwykłym toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd. W odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego konstrukcja prawomocności (ostateczności) powinna być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego w sensie włączenia do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako zawieszona w czasie, a dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym.

22 W związku z powyższym należy stwierdzić, że z mocy samego prawa zawieszone jest wykonanie nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec tego, NSA zaakceptował stanowisko Sądu I instancji, że nie można w rozpoznawanej sprawie wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu, skoro jego wykonanie jest wstrzymane ex lege.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również z WSA, że konstrukcja przewidziana w art. 85 ust. 5 u.s.p. stanowi wyjątek od możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na podstawie art. 61 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem z mocy samego prawa wstrzymane jest wykonanie uchwały nadzorczej, niezasadne byłoby zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. na obecnym etapie postępowania.

24 W związku z powyższym również zarzut naruszenia art. 85 ust. 4 u.s.p. należy uznać za niezasadny.

25 Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzupełnieniu zażalenia, należy podkreślić, że postanowienie NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 610/13, zostało wydane w sprawie o podobnym przedmiocie postępowania, jednak na kolejnym etapie postępowania. W sprawie objętej postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r. WSA w O. wydał już wyrok oddalający skargę na uchwałę nadzorczą RIO, więc uchwała ta stała się prawomocna, a więc i wykonalna. W związku z powyższym, dopiero na tym etapie postępowania zasadne jest badanie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

26 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej do ich przyznania stronie w postępowaniu zażaleniowym.