Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2024 r., II GW 88/24

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2024 r., II GW 88/24

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Jędrzejowa jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 19 lipca 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (sporu kompetencyjnego) pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa (dalej Burmistrz) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. z dnia 15 kwietnia 2024r., w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej E 77 - ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J. do nieruchomości tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] gm. J

3 W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2024 r. skierowanym do GDDKiA, P. Spółka Akcyjna, działając poprzez Oddział Spółki w S., złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej E 77 - ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J., do nieruchomości w oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] obręb [...] gm. J.

4 GDDKiA przekazał wniosek Burmistrzowi, celem jego załatwienia przez Burmistrza jako organ właściwy w sprawie zarządzania srogą gminną (zarządcy drogi gminnej). Zgodnie z uzasadnieniem ww. pisma, GDDKiA uznał, iż analiza wniosku wykazała, że dotyczy on przebudowy zjazdu z drogi publicznej (gminnej), będącej w zarządzie Burmistrza. Uzasadniając przekazanie wniosku GDDKiA wyjaśnił, że o funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym droga ta jest zlokalizowana.

5 Burmistrz zwrócił GDDKiA przesłany mu uprzednio wg. właściwości wniosek. W uzasadnieniu swego stanowiska Burmistrz wskazał, że (Jego zdaniem) organem właściwym do rozpoznania sprawy miał być GDDKiA. Burmistrz swe stanowisko wywodzi z faktu, iż skoro z informacji katastralnej wynika, że nieruchomość na której zlokalizowana jest droga stanowi własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie GDDKiA), to organem właściwym do rozpoznania wniosku (zarządcą drogi) jest GDDKiA.

6 Następnie GDDKiA wyjaśnił, że ul. [...] w miejscowości [...] gmina J. stanowi obecnie drogę gminną. Według GDDKiA stan "historyczny" przed rozpoczęciem inwestycji (budowy obwodnicy J.) przedstawiał się w ten sposób, że do czerwca 2005 r. droga krajowa nr [...] będąca w zarządzie GDDKiA miała przebieg przez centrum J. (rynek) i dalej w stronę K. przez ul. [...].

7 Decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] września 2002 r., zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie budowę obwodnicy m. J. w ciągu drogi krajowej nr 7 - odcinek od km [...] do km [...] na terenie J. oraz sołectwa: [...], [...] i [...]. Realizacja ww. inwestycji rozpoczęła się od lipca 2003 r., natomiast pozwolenie na użytkowanie zarządca drogi otrzymał 1 lipca 2005 r. decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach.

8 W oparciu o obowiązujące na dzień oddania do użytkowania obwodnicy miasta J., przepisy ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 - ze zm., dalej u.d.p.), tj. art. 10 ust. 5, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

9 Przechodząc na grunt przedmiotowego sporu, GDDKiA wskazał, że odcinek obejmujący drogę dojazdowa [...] w myśl zacytowanego przepisu w 2005 r. stał się z mocy samej ustawy odcinkiem kategorii drogi gminnej (w tym działka o nr ewid. [...] w miejscowości [...]). Podkreślił, że zmiana kategorii nastąpiła z mocy prawa i nie wymagała podjęcia innych czynności prawnych przez GDDKiA oraz bez konieczności podejmowania w tym względzie uchwały Rady Gminy.

10 GDDKiA zaznaczył, że świadomość takiego stanu prawnego niewątpliwie miał Burmistrz Miasta Jędrzejowa, gdyż jako zarządca dróg gminnych w roku 2006 uznał, iż starodoże odcinka DK-7, po oddaniu nowego odcinka S-7 w 2005 r. stało się drogą gminną. Na taką okoliczność został sporządzony protokół z dnia 1 marca 2006 r. Zgodnie z treścią tego protokołu, Strony zgodnie stwierdziły, że na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. - w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, odcinek starodroża DK-7 stał się z mocy prawa drogą gminną. W związku z takim stanem rzeczy GDDKiA przekazał, a Burmistrz Jędrzejowa przyjął w zarządzanie z dniem 1 marca 2006 r. odcinek starego przebiegu drogi krajowej Nr 7 (DK-7), wraz z obiektami inżynieryjnymi. GDDKiA przekazał Burmistrzowi Jędrzejowa także kopie wydanych przez GDDKiA decyzji na umieszczenie urządzeń obcych w pasie drogowym.

11 Jedynie informacyjnie GDDKiA wyjaśnił, dla powiązania opisanego powyżej stanu rzeczy z obecnym układem drogowym, że układ drogowy po roku 2009 podlegał dalszej przebudowie, przedstawiając jej przebieg.

12 Zdaniem GDDKiA powyższa analiza stanu prawnego i faktycznego, oparta na wymienionych w niej dowodach z dokumentów oraz powszechnie dostępnych źródłach przedstawiających przebudowę układu drogowego w osi czasu (urzędowe bazy danych informacji przestrzennych Geoportal) jednoznacznie wskazuje, że odcinek drogi (ul. [...]) przy którym zlokalizowana jest nieruchomość objęta wnioskiem z mocy prawa zaliczona została do kategorii drogi gminnej. Nie budzi także żadnych wątpliwości stan prawny nieruchomości, gdyż wynika on z informacji o stanie prawnym działki i nie jest w sprawie kwestionowany.

13 Reasumując zajęte we wniosku stanowisko GDDKiA, wniósł o orzeczenie, że właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz Miasta Jędrzejowa.

14 W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta Jędrzejowa wniosek z dnia 19 lipca 2024 r. o rozstrzygniecie sporu o właściwość pozostawił do uznania Sądu.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

16 Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

17 Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej E 77 - ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J. do nieruchomości tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] gm. J. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa.

18 W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] września 2002 r., zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie budowę obwodnicy m. Jędrzejowa w ciągu drogi krajowej nr 7 - odcinek od km [...] do km [...] na terenie J. oraz sołectwa: [...], [...] i [...]. Realizacja tej inwestycji rozpoczęła się od lipca 2003 r., natomiast pozwolenie na użytkowanie zarządca drogi otrzymał 1 lipca 2005 r. decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach.

19 Wskazać należy, że art. 10 ust. 5 u.d.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenie na użytkowanie nowo wybudowanej drogi (obwodnicy) stanowił, że odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ma zatem rację GDDKiA, że w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki, po której przebiega ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J., gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki, a z kategorią drogi. Bez znaczenia jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por.m.in. postanowienie NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20 i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GW 59/22).

20 W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej E 77 - ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J. do nieruchomości tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] gm. J. jest Burmistrz Miasta Jędrzejowa.

21 Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.