Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II GW 5/11

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II GW 5/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej z wniosku Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa M. a Ministrem Rozwoju Regionalnego w przedmiocie wniosku o umorzenie wydatków uznanych za niekwalifikowane postanawia: wskazać Zarząd Województwa M. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku K. S. o umorzenie wydatków uznanych za niekwalifikowane

Uzasadnienie

2 Zarząd Województwa M. pełniący w imieniu Samorządu Województwa M. rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Ministrem Rozwoju Regionalnego, pełniącym, w ramach tego programu, funkcję Instytucji Zarządzającej, przez wskazanie Ministra Rozwoju Regionalnego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K. S. P. im. Św. B. A. w P. (beneficjenta Programu) o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowane poniesionych w ramach projektu "[...]".

3 W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że K. S. P. im. Św. B. A. w P. wnioskiem z [...] marca 2011 r. zwróciło się do Marszałka Województwa M. o wszczęcie postępowania w sprawie umorzenia w całości wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 (projekt "[...]").

4 Marszałek Województwa M. postanowieniem z [...] marca 2011 r., powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych), przekazał wniosek beneficjenta Instytucji Zarządzającej - Ministrowi Rozwoju Regionalnego. Zgodnie, z wymienionym przepisem, organem właściwym w sprawach wydawania decyzji w odniesieniu do należności wynikających z płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich jest: instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub wdrażająca, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub - w przypadku instytucji wdrażającej - od instytucji pośredniczącej.

5 Minister Rozwoju Regionalnego pismem z [...] maja 2011 r. przekazał wniosek Marszałkowi Województwa M. W uzasadnieniu wskazał, że z § 3 ust. 2 lit. m) Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego PO KL zawarte 22 czerwca 2007 r., w brzmieniu nadanym mu aneksem nr 4 z 5 stycznia 2010 r., zawartego pomiędzy Zarządem Województwa M. a Ministrem Rozwoju Regionalnego wynika upoważnienie dla Zarządu Województwa jako Instytucji Pośredniczącej do wydawania decyzji, w tym o umorzeniu należności wskazanych we wniosku K. S. P. im. Św. B. A. w P.

6 W ocenie Zarządu Województwa M. stanowisko Ministra jest nieprawidłowe.

7 Zdaniem wnioskodawcy, że Minister Rozwoju Regionalnego, któremu postanowieniem przekazano do załatwienia wniosek zgodnie z właściwością, nie był uprawniony do ponownego przekazania tego wniosku w trybie art. 65 § 1 k.p.a., lecz powinien był wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia lub złożyć wniosek do Naczelnego Sadu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy obydwoma organami.

8 Zarząd Województwa M. ponadto podkreślił, że rozpoznawana sprawa dotyczy umowy o dofinansowanie projektu, na mocy której beneficjent uzyskał dofinansowanie w formie dotacji rozwojowej 19 listopada 2009 r., a więc pod rządami ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych z 2005 r.). Przepis art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, dalej: Przepisy wprowadzające) stanowi, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych (tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r.) podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, czyli ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Tym samym, zgodnie z art. 211 ust. 5 tej ostatnio powołanej ustawy do decyzji o zwrocie środków w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (w tym te dotyczące stosowania ulg w spłacie zobowiązań) a uprawnienia organu podatkowego w tym zakresie przysługują Instytucji Zarządzającej. Zdaniem Zarządu Województwa M., powyższe uregulowanie dotyczy również wydawania decyzji o umorzeniu należności uznanych za niekwalifikowalne.

9 Wnioskodawca zauważył jednocześnie, że upoważnienie do wydawania decyzji, m.in. w sprawie umorzenia należności, wynikające z Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego Programu operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 czerwca 2007 r. w brzmieniu nadanym Aneksem nr 4 z 5 stycznia 2010 r., odnosi się do stanów zaistniałych po wejściu w życie przepisów obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze, że beneficjent uzyskał dofinansowanie w formie dotacji rozwojowej [...] listopada 2009 r., brak jest podstaw do załatwienia wniosku przez Zarząd Województwa M.

10 Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Zarządu Województwa M. jako organu właściwego do załatwienia wniosku. Zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego, uprawnienie Zarządu Województwa M. do wydawania decyzji, o których mowa w art. 61 ustawy o finansach publicznych wynika wprost z § 3 ust. 2 lit. m) Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego PO KL zawarte 22 czerwca 2007 r., w brzmieniu nadanym mu aneksem nr 4 z 5 stycznia 2010 r. Instytucja Zarządzająca nie podzieliła argumentacji wnioskodawcy dotyczącej zastosowaniu w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Spór kompetencyjny pomiędzy Zarządem Województwa M. pełniącym w imieniu Samorządu Województwa M. rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki a Ministrem Regionalnym, pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej powstał w związku z koniecznością rozpatrzenia wniosku K. S. P. im. Św. B. A. w P. o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013.

13 Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymagało w pierwszej kolejności rozważenia, jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie do załatwienia wniosku, gdyż ma to bezpośredni wpływ na ustalenie organu właściwego.

14 Wniosek K. S. P. im. Św. B. A. o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowane został złożony [...] marca 2011 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. Jednakże Zarząd Województwa M., powołując się na treść art. 113 ust. 1 Przepisów wprowadzających wywodził, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Powołany przepis stanowi, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że dotacja została udzielona na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartej [...] listopada 2009 r. Stanowisko Zarządu Województwa M. o konieczności rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2011 r. należałoby podzielić, gdyby w sprawie chodziło o zwrot dotacji. Tymczasem wniosek Stowarzyszenia dotyczy udzielenia ulgi w spłacie należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programu finansowanego z udziałem środków europejskich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie pojęcia zwrot dotacji nie mieści się udzielanie ulg w spłacie wspomnianych należności. Nie można bowiem pominąć, że chociaż udzielanie ulg jest w pewien sposób związane z obowiązkiem zwrotu dotacji, to niewątpliwie chodzi o dwie różne instytucje przewidziane w ustawie o finansach publicznych, których stosowanie oparte jest na odmiennych podstawach materialnoprawnych. Wykładnia przepisów dotyczących stosowania przepisów dotychczasowych, jako wyjątek od zasady bezpośredniego działania nowej ustawy, powinna być ścisła i nie może prowadzić do objęcia działaniem tych przepisów przypadków innych, niż wyraźnie określone w Przepisach wprowadzających. Wnioskodawca formułując stanowisko w sprawie sporu kompetencyjnego nie dostrzegł, że art. 113 ust. 1 Przepisów wprowadzających dotyczy wyłącznie zwrotu dotacji i nie może mieć zastosowania do udzielania ulg w spłacie należności z tego tytułu.

15 W tym miejscu należy zauważyć, że rozpatrzenia wniosku na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. nie uzasadnia także treść art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Powołany przepis stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie Przepisów wprowadzających to jest przed 1 stycznia 2010 r. , stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak już wspomniano wniosek o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowane został złożony [...] marca 2011 r., zatem art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie mógł mieć do niego zastosowania.

16 W świetle dotychczasowych ustaleń stwierdzić należy, że wniosek K. S. Pomocy im. Św. B. A. w P. o umorzenie w całości wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 powinien być załatwiony na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 60 pkt 6 ostatnio wymienionej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno – prawnym są należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W myśl art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ustawy ulg (tj. umorzenie należności w całości albo w części, odroczenie ich spłaty lub rozłożenie na raty) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych określa art. 61 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania wspomnianych decyzji w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich – instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub – w przypadku instytucji wdrażającej – od instytucji pośredniczącej. Zauważyć należy, że powołany przepis określa właściwość organów w odniesieniu do wszelkich decyzji dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, a więc także wymienionych w art. 64 ust. 1 powołanej ustawy.

17 W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest zawarcie przez Ministra Rozwoju Regionalnego, będącego Instytucją Zarządzającą w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 i Samorząd Województwa M., w imieniu którego Zarząd Województwa M. pełni w tym programie funkcję Instytucji Pośredniczącej, Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego Programu operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 czerwca 2007 r. W Aneksie nr 4 do tego porozumienia, zawartym 5 stycznia 2010 r. wprowadzono zmiany w § 3 Porozumienia między innymi w ten sposób, że dodano w ust. 2, określającym obowiązki Instytucji Pośredniczącej w ramach powierzonych zadań, lit. "m" w brzmieniu: "wydawania decyzji, o których mowa w art. 61 ustawy o finansach publicznych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści § 3 ust. 2 lit. m) Porozumienia wynika upoważnienie dla Instytucji Pośredniczącej, o którym mowa w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z § 5 Aneksu nr 4, wszedł on w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a zatem w dacie składania wniosku obowiązywało Porozumienie w brzmieniu nadanym tym Aneksem. W związku z tym należało podzielić stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, że organem właściwym do załatwienia wniosku K. S. P. im. Św. B. A. w P. jest Zarząd Województwa M. pełniący w imieniu Samorządu Województwa M. funkcję Instytucji Pośredniczącej.

18 Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako wadliwe działanie Ministra Rozwoju Regionalnego, który po przekazaniu mu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. podania strony, przekazał to podanie z powrotem Zarządowi Województwa M., powołując się również na art. 65 § 1 k.p.a. Wprawdzie w powołanym przepisie nie ma uregulowań wprost określających moc wiążącą wydanych na jego podstawie postanowień, jednakże stosując poprzez art. 126 k.p.a. regułę przewidzianą w art. 110 k.p.a. należy przyjąć, że organ, któremu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zostało przekazane podanie, jest związany treścią postanowienia o przekazaniu. Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić w wyniku wniesienia zażalenia bądź w trybach nadzwyczajnych, jak również na drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na zasadach wynikających z art. 22 k.p.a. ( por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 40)

19 W sytuacji gdy Minister Rozwoju Regionalnego kwestionował swoją właściwość do rozpoznania przekazanego mu wniosku, to powinien stosownie do art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zamiast przekazywać podanie strony Zarządowi Województwa M.

20 W granicach sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej wnioskiem Zarządu Województwa M. nie mieściła się kontrola zgodności z prawem postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego, a ujawnione uchybienie w działaniu organu nie stanowiło negatywnej przesłanki dla rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż istotnie spór ten powstał, a jego rozstrzygnięcie należy do kognicji sądu administracyjnego.

21 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.