Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., II GSK 752/09

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., II GSK 752/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. W. – "B." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 748/09 w sprawie ze skargi Z. W. – "B." na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Z. W. – B. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( ARiMR ) z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Skarżący złożył w dniu [...] października 2005 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Efektem zaaprobowania wniosku przez Agencję, było podpisanie w dniu 17 maja 2006 r. między Agencją i Z. W. umowy określającej prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu w zakresie priorytetu "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-żywnościowym" i działania pod nazwą "Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych". Po dokonaniu weryfikacji wniosku o płatność i kontroli realizacji wykonania projektu, pismem z dnia [...] marca 2008 r. Agencja Restrukturyzacji poinformowała beneficjenta, że została zatwierdzona kwota środków do wypłaty na podstawie umowy nr [...] oraz dokonano korekty kosztów kwalifikowalnych z uwagi na dokonanie płatności gotówką, poniesienie kosztów wspólnych dla przetwórstwa pasz i tłoczni oleju oraz przedstawienie do płatności kosztów nie planowanych na etapie wdrożenia. Z. W. odwołał się od tego stanowiska, ale zostało ono potwierdzone przez Agencję Restrukturyzacji w piśmie z dnia [...] maja 2008 r.

4 Sąd I instancji, odrzucając skargę, przyjął, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, jest kwestia wywiązania się przez beneficjenta z umowy zawartej przez strony i prawo do otrzymania - zgodnie z tą umową - pierwotnie przyznanej należności. Sąd zauważył, że strony łączyła umowa, zatem wszelkie kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do jej zmiany oraz podstawy do odmowy wypłaty określonej w niej kwoty dofinansowania, muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W powołaniu na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 29.03.2006 r. o sygn. akt II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006/4/95 wskazano na dwuetapowość postępowania związanego z realizacją sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy z tych etapów, związany z oceną złożonych wniosków o dofinansowanie o jakim mowa jest w treści art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), jest postępowaniem administracyjnym i powinien kończyć się wydaniem decyzji, czego konsekwencją jest, że w przypadku sporów wynikłych na tym tle, zainteresowanym służy skarga do sądu administracyjnego. Drugi etap postępowania, który jest wynikiem zawarcia umowy o jakiej jest mowa w art. 26 ust. 5 powołanej ustawy powoduje, że spory powstałe na tle wywiązania się z umowy będącej umową cywilną, podlegają sądowi cywilnemu. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji drugiego etapu realizacji projektu w związku z zawarciem umowy, co powoduje, że przedmiotowa sprawa, nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

5 W skardze kasacyjnej Z. W. zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji i wniósł o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

6 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 175 i 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1, 2, 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnej interpretacji przepisów ustawowych uniemożliwiających sądową kontrolę działalności organu administracji publicznej tj. Prezesa Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w W.

7 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że postanowienie o odrzuceniu skargi, pozbawia skarżącego możliwości sądowego zbadania legalności wydania decyzji przez organ administracji. Kasator wskazał na przepis art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W jego opinii przepis ten nie uzależnia dopuszczalności skargi od tego, czy decyzja administracyjna została podjęta w postępowaniu administracyjnym, czy też w trybie innej procedury regulującej postępowanie jurysdykcyjne. Jego zdaniem nie istnieją jednoznaczne podstawy materialno-prawne, jak również brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, uzasadniających zajęte przez WSA stanowisko.

9 Jednocześnie wskazano, iż obowiązujące przepisy, w szczególności kodeks postępowania administracyjnego, nie zawierają legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w indywidualnej sprawie i stanowi jej rozstrzygnięcie. Zdaniem kasatora za decyzję administracyjną uznaje się jednak takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjno-prawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). Jego zdaniem takie skutki wywołała decyzja wydana przez organ, będąca przedmiotem skargi.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

12 Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na pismo Prezesa ARiMR informujące o dokonanej korekcie kwoty do wypłaty określonej umową o dofinansowanie projektu złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006 i działania "Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych". Sąd przyjął brak właściwości sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, uznając iż sprawa ta jest następstwem przyznanego wcześniej dofinansowania i zawartej pomiędzy stronami ( skarżącym i ARiMR z siedzibą w W. ), na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, umowy cywilnej co powoduje, że wszelkie spory wynikłe na tle jej realizacji podlegają sądowi cywilnemu.

13 Istota zgłoszonych w ramach podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzutów zawiera się w twierdzeniu, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał poddaną jego kontroli sprawę jako cywilną, podczas gdy ocenę danej sprawy należy budować nie w oparciu o nazwę aktu, lecz o elementy pozwalające przyjąć, iż w wyniku toczącego się postępowania, na podstawie normy prawa powszechnie obowiązującego, nastąpiło władcze i jednostronne ukształtowanie przez organ administracji publicznej w sferze praw i obowiązków indywidualnego podmiotu. Jak stwierdził kasator, Sąd I instancji, dokonując wadliwej interpretacji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odmówił skarżącemu dokonania kontroli działania organu administracji publicznej do czego zobowiązany był na mocy art. 184 Konstytucji RP.

14 Z tego względu do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy ocena, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a., a zatem, że kognicja sądu administracyjnego jest wykluczona.

15 Na wstępie stwierdzić należy, iż projekt objęty dofinansowaniem zgłoszony został przez skarżącego Z. W. w ramach priorytetu 1 "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-żywnościowym" i działania 1.5 "Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych" przewidzianych Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" przyjętym w drodze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. ( Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm. ) wydanego na podstawie art. 17 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ) – dalej ustawa o NPR. Tryb i zasady przyznawania wnioskodawcom dofinansowania projektów zgłoszonych do realizacji w ramach m.in. sektorowych programów operacyjnych określone zostały w art. 26 ust. 1 – 5 i art. 27 ust. 1 – 3 ustawy o NPR. Jak wynika z lektury wskazanych wyżej przepisów ustawodawca rozróżnił samo przyznanie dofinansowania zgłoszonego projektu oraz zasady na jakich finansowanie się dokonuje, ustalając kolejność działań w procesie dofinansowania: złożenie przez osobę ubiegającą się o dofinansowanie wniosku do właściwej instytucji zarządzającej, wdrażającej albo zarządu województwa ( art. 26 ust. 1 ), przyznanie wnioskodawcy dofinansowania przez właściwą instytucję ( art. 26 ust. 2 lub ust. 3 ) i wreszcie zawarcie z beneficjentem umowy o dofinansowanie określającej warunki dofinansowania ( art. 26 ust. 5 ). Co należy podkreślić, o beneficjencie ustawa stanowi wyłącznie w kontekście przesądzonego już faktu przyznania dofinansowania, a więc działania uprzedniego znajdującego swoje źródło w art. 26 ust. 2 ustawy. Jak wynika z treści art. 2 pkt 1) ustawy o NPR beneficjentem jest osoba fizyczna (...) korzystająca z publicznych środków wspólnotowych i krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu ( lub decyzji w odniesieniu do podmiotów, o których mowa w art. 11 ust. 7 ustawy ). Z powyższą definicją współbrzmi przepis art. 26 ust. 5 ustawy stanowiąc, iż warunki realizacji ustala umowa ( decyzja podjęta przez właściwego ministra lub wojewodę – jednak wyłącznie w takim przypadku, gdy instytucja zarządzająca lub pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem - art. 11 ust. 7 ustawy ) zawarta z beneficjentem, a więc z podmiotem, co do którego przesądzono o prawie do korzystania ze środków pomocowych. Konsekwentnie do powołanych unormowań, skarżący występował pierwotnie jako osoba ubiegająca się o dofinansowanie ( art. 26 ust. 1 i 2 ustawy), a po przyznaniu środków, w dacie podpisania umowy występował już jako beneficjent. Na tę dwuetapowość postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach sektorowego programu operacyjnego ( przyznanie dofinansowania i następnie zawarcie umowy o dofinansowanie ) zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. ( sygn. akt II GSK 63/06 ), uznając iż etap pierwszy kończący się przyznaniem środków lub odmową ich przyznania, jako przejaw władczego i jednostronnego działania właściwego organu, należy uznać za rozstrzygnięcie administracyjne podlegające kontroli sądowej.

16 W rozpatrywanej sprawie nie może być wątpliwości, że skarżącemu nie odmówiono przyznania środków na dofinansowanie zgłoszonego przez niego projektu, czego dowodzi zawarta ze skarżącym jako beneficjentem - osobą której środki finansowe zostały przyznane - umowa o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, poddana jego kontroli sporna kwestia dotyczy prawa do otrzymania – zgodnie z zawartą umową – pierwotnie przyznanej należności, co z kolei wiąże się ze sposobem wykonania przez skarżącego postanowień zawartej umowy. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy o NPR ostateczne dofinansowanie polega na zwrocie określonej w umowie części wydatków poniesionych przez beneficjenta. Ponieważ korzystanie z przyznanych środków dokonuje się na podstawie umowy, co wynika z art. 2 pkt 1) oraz art. 26 ust. 5 cyt. ustawy, oczywiste jest, że końcowe rozliczenie, a więc faktyczna wypłata stanowiąca zwrot wyłożonych środków finansowych przez beneficjenta nie może dokonać się inaczej, niż z uwzględnieniem postanowień zawartej umowy o dofinansowanie, co oznacza że zwrotowi podlegają te wydatki, które mieszczą się w postanowieniach umownych. W takim stanie rzeczy za prawidłowe należało uznać stanowisko WSA, że ocena prawidłowości i zasadności określenia przez ARiMR w W. jako stronę udzielającą dofinansowania kwoty zwrotu poniesionych kosztów w wysokości niższej, niż wynikała z umowy cywilnoprawnej, należy do sądu cywilnego.

17 Sprawowany przez sądy administracyjne ( Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne ) wymiar sprawiedliwości, realizuje się w zakresie określonym ustawą o czym stanowi art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych ( sprawy sądowoadministracyjne ) zaś szczegółowy zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 pkt 1) – 8) p.p.s.a. W wytyczonym tym przepisem obszarze działania sądów administracyjnych nie mieści się kontrola umów cywilnoprawnych, a taki charakter ma umowa zawarta w przedmiotowej sprawie przez skarżącego i ARiMR w W. jako państwową osobę prawną. Ukształtowane na jej podstawie pomiędzy wskazanymi stronami relacje w żadnym razie nie kreują sprawy administracyjnej, jak twierdzi kasator, a w przypadku sporu, podlegają ocenie sądu cywilnego. Skierowana do skarżącego przez ARiMR informacja o wysokości kwoty przyjętej do zwrotu, stanowi jedynie wykonanie umowy przez ARiMR jako stronę zobowiązaną do wypłaty przyznanego dofinansowania w oparciu o postanowienia umowne i nie ma nic wspólnego z jednostronnym i władczym załatwieniem sprawy indywidualnej przez właściwy organ administracji publicznej w oparciu o obowiązujący przepis prawa materialnego.

18 Stwierdzić należy, że ewentualne podjęcie przez Sąd I instancji kontroli wykonania przez ARiMR umowy o dofinansowanie zawartej ze skarżącym skutkowałoby nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd wojewódzki prawidłowo zatem uznał, iż skarga jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

19 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.