Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., II GSK 662/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., II GSK 662/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 709/08 w sprawie ze skargi R. M., P. M. – wspólników "D. A." s.c. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od R. M., P. M. – wspólników "D. A." s.c. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 709/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M., R. M. - wspólników spółki cywilnej "D. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu [...] maja 2007 r. "A. E. G." Spółki z o. o. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W dniu [...] września 2008 r. spółka cywilna "D. A." złożyła wniosek o wstąpienie na miejsce "A. E. G." Spółki z o. o. do toczącego się postępowania.

4 Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, dalej: rozporządzenie z dnia 11 kwietnia 2007 r.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił spółce cywilnej "D. A." przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W uzasadnieniu organ stwierdził, że warunkiem koniecznym do przejęcia płatności jest przeniesienie posiadania wszystkich objętych wnioskiem dotychczasowego producenta rolnego działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, zaś spółka cywilna "D. A." nie przejęła w posiadanie wszystkich zgłoszonych przez pierwotnego wnioskodawcę gruntów rolnych oraz położonych na nich działek rolnych. Nie zostały zatem spełnione warunki określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r.

5 Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., a także przepisów postępowania, to jest art. 29 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7 Sąd I instancji stwierdził, że przy wykładni § 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. należy mieć na uwadze treść przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w którym ustawodawca zawarł upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, działań i przypadków, w których następca prawny wnioskodawcy, nabywca bądź przejmujący posiadanie zarówno całego jak i części gospodarstwa rolnego może na swój wniosek wstąpić do toczącego się postępowania w miejsce wnioskodawcy. Wykładni § 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. należy także dokonywać z uwzględnieniem treści art. 26 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z którego wynika, że w sytuacji, gdy warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, przepisy art. 25 tej ustawy stosuje się odpowiednio w razie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. Organy obu instancji nie dokonały jakichkolwiek ustaleń faktycznych na gruncie tego przepisu. Z powołanych przepisów wynika, że w razie przeniesienia posiadania zarówno wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW, jak i przeniesienia posiadania części działek rolnych położonych na obszarach ONW, zadeklarowanych we wniosku na rzecz innego podmiotu, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi.

8 W ocenie Sądu I instancji, powołany przez organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 217/07 dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego, a powołany w tym wyroku art. 74 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L.141.18 ze zm., dalej: rozporządzenie Nr 796/2004), nie ma zastosowania do płatności ONW. Ponadto wymienienie w decyzji nieposiadającej osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej i układowej spółki cywilnej "D. A.", bez wskazania jej wspólników, to jest P. M. i R. M., narusza art. 29 w związku z art. 30 k.p.a.

9 W skardze kasacyjnej Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania.

10 Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów), przez pominięcie tego przepisu przy ocenie i stwierdzeniu naruszenia przez organ art. 29 i art. 30 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1–7 rozporządzenia Nr 796/2004 przez jego niezastosowanie, § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. i art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów przez nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu tych zarzutów organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że do płatności ONW nie ma zastosowania rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1782/2003 oraz przepisy wykonawcze do tego aktu znajdujące się w rozporządzeniu Nr 796/2004. Do przejęcia płatności ONW w przypadku przeniesienia posiadania działek rolnych na innego producenta rolnego stosuje się zasady dotyczące przekazywania gospodarstw rolnych oraz przejmowania płatności określone w art. 74 rozporządzenia Nr 796/2004. Regulacje zawarte w tym przepisie mają swoje odzwierciedlenie w § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, bowiem nie sięgnął do definicji pojęcia działki rolnej, zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, w świetle której § 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. należy rozumieć w ten sposób, że przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW dotyczy przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarach ONW. Tym samym część działek objętych wnioskiem przekazującego nie musi być położona na terenach ONW i tylko w takim przypadku możliwe jest przyznanie płatności tylko do części wniosku (dotyczącego działek położonych na obszarach ONW). Wszystkie działki rolne, które zadeklarował przekazujący we wniosku obszarowym znajdowały się w 2007 r. na obszarach ONW. W tej sytuacji umowa, o którą chodzi w § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., winna obejmować wszystkie działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności przez przekazującego. Brak takiej umowy, czy też nieprzekazanie wszystkich działek rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego (przekazanie części gospodarstwa) uniemożliwia przyznanie płatności ONW na rok 2007, o którą ubiegał się przekazujący.

11 Organ zarzucił także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. przez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie; niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec stwierdzenia naruszenia przez organ art. 29 i art. 30 k.p.a. oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. Uzasadniając te zarzuty stwierdził, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż spółka cywilna nie może być stroną postępowania w sprawie. Spółka cywilna, będąc co do zasady stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może uzyskać płatności objętych wnioskiem, niemniej przepisy różnych ustaw regulujących działalność gospodarczą, podatki czy statystykę przewidują w odniesieniu do spółki cywilnej szczególne uregulowania. W tej sprawie do uzyskania płatności uprawniają spółkę cywilną przepisy ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Warunkiem ubiegania się o przyznanie płatności jest uprzednie uzyskanie przez wnioskodawcę – producenta rolnego – numeru identyfikacyjnego, przy czym zgodnie z art. 12 ust. 5 powyższej ustawy, spółce cywilnej nadaje się jeden numer identyfikacyjny, a otrzymuje go ten wspólnik, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Ponadto wskazana w zaskarżonym wyroku podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie są błędne i nie odpowiadają wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie znajdują zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z kolei ocena prawna i wskazania Sądu, co do dalszego postępowania naruszają art. 153 p.p.s.a.

12 P. M., R. M. - wspólnicy spółki cywilnej "D. A." nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z powodu sformułowanego w niej trafnego zarzutu naruszenia w wyroku Sądu I instancji § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. – przez jego błędną wykładnię. Ma on następujące brzmienie: "Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarze ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi: 1) jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; 2) na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW". W świetle tego unormowania warunkiem przyznania płatności ONW jest przeniesienie wszystkich działek położonych na obszarach ONW obejmujących całą ich powierzchnię lub tylko ich części, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie tej płatności. Stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji, odsyłającego do art. 2 pkt 1a) rozporządzenia Nr 796/2004, działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście tego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Z kolei według art. 3 pkt 1 tej ustawy i art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, gospodarstwo rolne oznacza wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu, a gospodarstwo – wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego Państwa Członkowskiego. Mając na uwadze przypomniane unormowania trzeba przyjmować, że działki rolne położone w całości lub części na obszarach ONW, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., mogą obejmować całość lub część gospodarstwa i dlatego ten przepis nie wykracza poza upoważnienie do wydania rozporządzenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

15 Również w poprzednio obowiązującym § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) istniał taki sam warunek przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW dla uzyskania tej płatności przez inny podmiot, co w orzecznictwie nie budziło wątpliwości. W obu rozporządzeniach (§ 4 ust. 2–4 poprzedniego oraz § 2 pkt 3 i § 3 ust. 2–3 aktualnego) obowiązywały takie same stawki płatności ONW od 1 ha, ale różnicowane w zależności od łącznej powierzchni działek rolnych: 50% stawki podstawowej za powierzchnię 50–100 ha i 25% od 100 do 300 ha, powyżej której płatność już nie przysługiwała. Chodziło więc niezmiennie o unormowania zapobiegające obchodzeniu systemu limitowania płatności ONW w następstwie przekazywania innemu podmiotowi – już w toku postępowania administracyjnego o przyznanie płatności – niektórych tylko działek objętych pierwszym wnioskiem.

16 Nie można wreszcie pomijać istoty wniosku o przyznanie płatności ONW w związku z przeniesieniem posiadania działek rolnych na rzecz innego podmiotu. Nie wszczyna on nowego postępowania, lecz tylko powoduje podmiotowe przekształcenie nawiązanego już wcześniej stosunku administracyjnoprawnego w następstwie wniosku złożonego przez pierwszego posiadacza działek, odpowiadającego co do treści i terminu wymogom określonym w § 5 ust. 1–5 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. W rezultacie stroną postępowania administracyjnego staje się nowy posiadacz, a treść uprawnień i obowiązków połączonych z przyznaną płatnością nie ulega zmianie. Odpowiada ona już wyznaczonemu zakresowi przez pierwszego wnioskodawcę i bezwzględnie wymaga przejęcia przez nowego posiadacza wszystkich działek lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych w pierwszym wniosku o przyznanie tej płatności.

17 Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku trafnie wskazano, że spółka cywilna nie mogła być stroną postępowania administracyjnego zamiast jej wspólników. Istotę spółki cywilnej szerzej omówiono w motywach uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/1/3, ZNSA 2009/1/97 i OSP 2009/2/17). Zgodnie z art. 860 k.c. przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Jest ona przede wszystkim stosunkiem zobowiązaniowym wywołującym skutki między wspólnikami. Poprzednio w literaturze i piśmiennictwie spotykano poglądy, że spółka cywilna ma cechy jednostki organizacyjnej i może występować jako podmiot w stosunkach zewnętrznych. Po wejściu w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) utraciły one znaczenie, ponieważ w świetle jej art. 2 ust. 3 za przedsiębiorców uznawano jedynie wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywania przez nich działalności gospodarczej. Podobne rozwiązanie przyjęto w art. 4 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Obecnie podmiotowość prawną można przypisać spółce cywilnej wówczas, gdy w akcie normatywnym prawa materialnego dopuszcza się do obrotu w określonej sferze prawnej pewne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak np. w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) przy określaniu definicji podatnika. Takiego rozwiązania nie ma w art. 12 ust. 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który ma następujące brzmienie: "W przypadku producentów rolnych, przetwórców, podmiotów prowadzących zakłady utylizacyjne lub potencjalnych beneficjentów, działających w formie spółki cywilnej, nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę". Jest to po pierwsze przepis prawa procesowego, a po drugie – dotyczący nadania jednego numeru identyfikacyjnego nie spółce, lecz jednemu z jej wspólników za pisemną zgodę pozostałych. W zaskarżonym wyroku nie doszło więc do naruszenia art. 12 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 28–30 k.p.a., ani art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawierało bowiem wszystkie wymagane elementy, a ocena prawna była wyłącznie konsekwencją błędnej wykładni § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r.

18 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.