Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2013 r., II GSK 626/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2013 r., II GSK 626/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "N." Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 501/10 w sprawie ze skargi "N." Spółki z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zaświadczenia w sprawie dotyczącej gier i zakładów wzajemnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "N." Spółki z o.o. we W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Ł. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 501/10 wydanym w sprawie ze skargi "N." Spółka z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddalono skargę.

3 Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy:

4 Pismem z dnia 17 marca 2011 r. Spółka "N." wystąpiła do Naczelnika Urzędu Celnego w P. o wydanie zaświadczenia celem potwierdzenia:

5 1) daty wpływu wniosku z dnia 5 stycznia 2010 r. o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz.27 ze zm., w skrócie u.g.z.w.), ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz.1540, w skrócie u.g.h.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze) w trybie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz.1095, w skrócie u.s.d.g.),

6 2) niewydania w terminie określonym w art. 10a ust. 1 tej ustawy interpretacji w zakresie wskazanym w pkt 1,

7 3) wskazanie dnia, w którym nastąpiło zgodnie z art. 10a ust. 1 u.s.d.g. uznanie z mocy prawa, że została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedstawionego przez Spółkę we wniosku o wydanie interpretacji.

8 Jako uzasadnienie wniosku Spółka wskazała interes prawny w otrzymaniu urzędowego potwierdzenia faktu uznania za wiążące stanowiska, ze dokonane na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poświadczenie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych przed dniem 21 marca 2009 r. (tj. przed wejściem w życie nowelizacji tego rozporządzenia z dnia 24 lutego 2009 r., Dz. U. Nr 36, poz. 280) w oparciu o wydaną przez uprawnioną jednostkę badającą opinię techniczną potwierdzającą prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki i wartości maksymalnej wygranej, o których mowa w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, oznacza, że automat spełnia kryteria normatywne dla uznania go za automat do gier o niskich wygranych.

9 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując na art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie k.p.a.), który ma zastosowanie w sprawie. Z jego treści wynika, że okoliczności, których potwierdzenia żąda się w zaświadczeniu, powinny pozostawać w związku z rzeczowym zakresem działania tego organu. Jak wynikało z poczynionych ustaleń wniosek Spółki z dnia 5 stycznia 2010 r., zgodnie z właściwością rzeczową został przekazany Dyrektorowi Izby Skarbowej w P., co powoduje, że wydanie zaświadczenia w tej kwestii nie wynika z prowadzonych przez organ będący adresatem wniosku ewidencji, ani rejestrów i innych danych będących w jego posiadaniu i uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia.

10 W zażaleniu Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzuciła obrazę art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a., gdyż w jej ocenie żądane elementy wniosku o wydanie zaświadczenia dotyczą takich faktów i stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych ewidencji wpływu spraw, czy też rejestru decyzji znajdujących się w posiadaniu organu I instancji, a wskutek bezczynności organu administracji i braku wydania w trybie art.10a ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej, pisemnej interpretacji w związku z wnioskiem z dnia 5 stycznia 2010 r. doszło do wydania decyzji z mocy prawa, tzw. interpretacji milczącej. Ponieważ decyzja ta nie została wydana w formie pisemnej niezbędne jest wydanie zaświadczenia.

11 Dyrektor Izby Celnej w Ł. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki (art. 217 § 2 k.p.a.). W przypadku pierwszej chodzi o sytuację, w której konkretny przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, w tym przypadku organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jeśli chodzi o drugą przesłankę, interes prawny w wydaniu zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści, wymaga wskazania konkretnego przepisu prawnego dotyczącego sytuacji wnioskodawcy.

12 Dyrektor Izby Celnej w przypomniał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Natomiast zasady i tryb udzielania pisemnej interpretacji prawa podatkowego określony został w art. 14b Ordynacji podatkowej a organem właściwym do udzielania takiej interpretacji jest wyłącznie Minister Finansów lub organ przez niego wskazany. Dlatego też, w ocenie organu, art.10 u.s.d.g. nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy do udzielenia informacji o stosowaniu prawa podatkowego przez inne organy podatkowe i wniosek ten w trybie art. 170 O.p. został przekazany do właściwego organu. Nadto żądanie poświadczenia dnia, w którym nastąpiło uznanie z mocy prawa, że została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedstawionego przez Spółkę we wniosku o wydanie interpretacji nie wynika z prowadzonych przez organ I instancji ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a zatem zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Spółkę zgodnie z art. 219 k.p.a. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu braku wydania zaświadczenia potwierdzającego datę wpływu do organu wniosku z dnia 5 stycznia 2010 r. oraz niewydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez Naczelnika Urzędu Celnego pisemnej interpretacji w drodze decyzji, Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że organ administracji publicznej związany jest zakresem wniosku o wydanie zaświadczenia i w związku z tym nie wydaje zaświadczeń częściowych, potwierdzających jedynie część faktów lub stanu prawnego. Nie zgodził się również z poglądem, że bezczynność organu i brak wydania pisemnej interpretacji spowodowało wydanie w tej kwestii decyzji z mocy prawa, a ponieważ decyzja ta nie ma formy pisemnej, zasadnym było żądanie wydania zaświadczenia.

13 Oddalając skargę Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści jest zgodne z obowiązującymi normami prawa procesowego i materialnego.

14 Podkreślił, że uregulowane w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno – techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W tym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Natomiast możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia (art. 218 § 2 k.p.a.) sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych.

15 Jak podkreślił Sąd orzekający kontrolowane postępowanie prowadzone było stosownie do regulacji z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, którego Spółka nie wykazała. Wydanie zaświadczenia w oparciu o tę podstawę prawną polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, takich organ nie posiada. Nadto wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna.

16 W ocenie Sądu Spółka myli interes faktyczny z interesem prawnym, którego nie wykazała dla uzasadnienia żądania urzędowego potwierdzenia wnioskowanych informacji, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Takim przepisem prawa materialnego z pewnością nie jest wskazany przez skarżącą Spółkę art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zatem skoro wskazywane przez stronę fakty nie wynikają wprost z posiadanych przez organ danych, interpretacja ma być wydana w innym postępowaniu, to brak jest podstaw prawnych żądania, by organ przetwarzał dane i przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia faktów, które winny zostać dowiedzione przed innym organem. Sąd podkreślił również, że przy powstałym sporze o właściwość uzyskane zaświadczenie nie dawałoby stronie gwarancji pewności, co do ujętych w nim faktów. Skoro bowiem fakty nie wynikają wprost z posiadanych przez organ danych, to brak jest podstaw prawnych żądania, by organ przetwarzał dane i i przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia faktów, które winny być dowiedzione przed innym organem.

17 Skarżąca złożyła skargę kasacyjna od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.

18 Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270. w skrócie p.p.s.a.).

19 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:

20 1) uznanie przez Sąd, że Spółka nie wykazała interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu żądanych we wniosku o wydanie zaświadczenia informacji, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. podczas gdy w rzeczonym wniosku Spółka w sposób dostatecznie skonkretyzowany wykazała, że jej interes prawny wyraża się w stwierdzeniu, czy używane automaty do gier o niskich wygranych spełniają po 21 marca 2009 r. kryterium normatywne takowych w rozumieniu art. 2 ust. 2b u.g.z.w. oraz art. 129 ust. 3 u.g.h., uchybienie zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd i oddalenia skargi, a w konsekwencji pozbawiło stronę możliwości uzyskania zaświadczenia,

21 2) uznanie przez Sąd, że Naczelnik Urzędu Celnego nie miał możliwości potwierdzenia danych o treści żądanej przez Spółkę we wniosku, albowiem w ewidencjach i rejestrach tego organu nie istniały takie dane ze względu na przekazanie wniosku do rozpoznania Ministrowi Finansów, podczas gdy w aktach postępowania znajduje się pismo przekazujące Naczelnikowi Urzędu Celnego sprawę do rozpoznania jako organowi właściwemu, uchybienie zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd i oddalenia skargi, a w konsekwencji pozbawiło stronę możliwości uzyskania zaświadczenia.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że wyrok jest nietrafny, gdyż narusza przepisy prawa materialnego przez błędna ich wykładnię oraz przepisy prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem braku interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia, podnosząc, że od właściwej kwalifikacji normatywnej automatów zależy to czy działalność hazardowa Spółki, w pewnym jej okresie, była działalnością legalną czy też nie, jak również to, czy mamy do czynienia z przedmiotem opodatkowania zryczałtowanym podatkiem od gier. Podkreśliła, że mylne przekazanie sprawy do innego organu jest nieistotne dla obliczania terminu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., stąd organ celny posiadał możliwość stwierdzenia, czy doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 10a u.s.d.g., czy też nie. Podkreślił, że dla potwierdzenia braku wydania interpretacji wystarczy porównanie rejestru wniosków z rejestrem wydanych decyzji. Tym bardziej, że z wejściem w życie ustawy o grach hazardowych organy celne uzyskały całkowitą kognicję w sprawach związanych z prowadzeniem działalności hazardowej. Natomiast spór, który organ jest właściwy do wydana żądanej interpretacji sprowadza się do oceny jakich przepisów ona dotyczy. Zwracając wniosek Minister Finansów uznał, że nie są to przepisy podatkowe. To zaś dowodzi, że organ celny posiadał wszystkie dane niezbędne do wydania zaświadczenia.

23 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

26 Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

27 Odnosząc się jednak merytorycznie do postawionych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, a następnie kierując się prawidłowo zinterpretowanymi przepisami art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – trafnie ocenił ich zastosowanie w sprawie.

28 Dla zweryfikowania rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji zasadnicze znaczenie miało właściwe ustalenie istoty wniosku o interpretację prawa hazardowego złożonego przez stronę w sytuacji pozostającego w tle sporu o właściwość organu do jego rozpatrzenia, które jednakże nie jest możliwe w postępowaniu w wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a.

29 Należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej w istocie wskazują, że skarżąca nie zgadza się z opinią wyrażoną przez Sąd I instancji o braku wykazania interesu prawnego, pozwalającego jej na uzyskanie zaświadczenia, że używane przez nią automaty do gier o niskich wygranych spełniają kryterium normatywne dla uznania ich za takowe po 21 marca 2009 r. i to w rozumieniu art. 2 ust. 2b u.g.z.w. oraz art. 129 ust. 3 u.g.h. Jednakże niemożliwym jest w trybie zaświadczenia uzyskania potwierdzenia lub zalegalizowania automatu o niskich wygranych, a tego skarżąca oczekuje.

30 Należy przypomnieć, że interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest on własny zindywidualizowany i skonkretyzowany (wyrok NSA z dnia 25.10.2000 r., sygn. akt V SA 760/00). Interes prawny jest zatem związany z prawnym działaniem podmiotu, którego dotyczy. Działanie to jest wywodzone z normy prawnej, która je uzasadnia.

31 Sąd I instancji słusznie uznał, że Spółka nie posiada interesu prawnego w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia, a organ nie ma podstaw faktycznych i prawnych do jego wydania. Skarżąca, pewność czy używane przez nią automaty spełniają kryterium normatywne może uzyskać w innym trybie, przewidzianym w obu wskazanych ustawach regulujących gry na automatach o niskich wygranych. Nie jest to jednak tryb przewidziany w art. 10a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ani art. 14b Ordynacji podatkowej czy art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego.

32 Bezspornym jest, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie jego woli. Organ stwierdza, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu.

33 Zarówno organ jak i Sąd I instancji wskazał, że zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII k.p.a. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie. Spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Opiera się na danych z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Tym samym organ administracji publicznej ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca z uwagi na brak takich danych.

34 Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Spółka domagała się wydania zaświadczenia, którego treść nie znajdowała odzwierciedlenia w rejestrach organu, za wyjątkiem daty wpływu wniosku o wydanie interpretacji, a wręcz prowadziłaby do dezinformacji czy potwierdzenia faktów nie mających odzwierciedlenia w rzeczywistości, czego dowodzi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 488/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd uznał, że wniosek Spółki z dnia 5 stycznia 2010 r. o wydanie pisemnej interpretacji dotyczył prawa podatkowego i winien być rozpatrzony zgodnie z ustawą Ordynacja podatkowa (art. 10a ust. 4 u.s.d.g.). Tym samym Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie był organem właściwym do wydania spornego zaświadczenia ani zaświadczenia o żądanej treści.

35 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 80/99, że zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 k.p.a. a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W każdej z powyższych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. (LEX nr 48667).

36 W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

37 Zarządzenie:

38 - wyrok doręczyć:

39 - pełnomocnikowi skarżącej,

40 - organowi,

41 - odnotować w rep.