Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r., II GSK 601/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r., II GSK 601/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Gabriel Jyż Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1975/11 w sprawie ze skargi "S." Spółki z o.o. w Ł. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1975/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi "S." Spółki z o.o. w Ł. (dalej: Spółka) na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczeń o pomocy de minimis, uchylił zaskarżone postanowienie oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

3 Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

4 Podaniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Spółka zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) z wnioskiem o wydanie zaświadczeń o pomocy de minimis na opisane we wniosku wydatki związane z uiszczaniem rat leasingowych z tytułu nabycia [...] kwietnia 2009 r. 2 samochodów osobowych w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych osób niepełnosprawnych w ramach realizacji indywidualnych programów rehabilitacji (dalej: IPR).

5 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Prezes Zarządu PFRON odmówił Spółce wydania wnioskowanych zaświadczeń. Organ uznał, że wydatki poniesione na wskazane zakupy nie stanowiły wydatków poniesionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie MPiPS z 2007 r. Nie wiązały się one ze zmniejszeniem ograniczeń zawodowych pracowników, z których każdy ma problemy z poruszaniem się (zmiany chorobowe kręgosłupa lub zwyrodnienie stawów biodrowych). Wyposażenie stanowiska pracy w samochód zwiększyło mobilność pracownika i komfort pracy niezależnie od tego, przez kogo praca jest wykonywana. Ponadto, praca pracowników ochrony związana jest zasadniczo z koniecznością przemieszczania się pomiędzy ochranianymi obiektami. Dlatego też obowiązkiem pracodawcy było wyposażenie takich stanowisk pracy w samochód. Natomiast IPR-y nie mogą stanowić pretekstu do inwestycji związanych z nabyciem środków transportowych. Organ zwrócił również uwagę, że niektóre z rat leasingowych nie zostały zapłacone bezpośrednio ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: zfron), lecz ze środków własnych Spółki (rachunku obrotowego), po czym dokonano refundacji ze środków zfron na rachunek obrotowy.

6 Od powyższego postanowienia Spółka wniosła zażalenie.

7 Po jego rozpatrzeniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

8 Organ odwoławczy podkreślił, że nie wszystkie zgłoszone przez Spółkę wydatki zostały pokryte bezpośrednio ze środków zfron. Uznał, że rekompensowanie wydatków poniesionych z innego rachunku pracodawcy (środków własnych) środkami zfron jest niezgodne z przepisami art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.), dalej: u.r.z., oraz rozporządzenia MPiPS z 2007 r., które nie przewidują wydatku w postaci refundacji. Wydatki ze środków zfron powinny być zrealizowane bezpośrednio z tego rachunku. Refundacja stanowiłaby o przekwalifikowaniu środków zfron, które są środkami publicznymi powierzonymi pracodawcy do zarządzania, na środki własne, co nie zostało przewidziane w przepisach prawa. Minister podkreślił przy tym, że podstawą kwalifikacji pomocy jako de minimis jest nie tylko cel wydatku, ale także źródło finansowania. Niezależnie od tego, poniesione wydatki nie były zgodne z celami określonymi w art. 33 ust. 3 u.r.z. oraz § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Wymienieni pracownicy mieli trudności z poruszaniem się z uwagi na dolegliwości wynikające z niepełnosprawności, jednak nabyte samochody nie zostały dostosowane w sposób specjalistyczny do ich potrzeb. Od dnia zatrudnienia pracownicy ci nie zmienili stanowisk pracy, a ich praca wymagała przemieszczania się pomiędzy obiektami, co dotychczas realizowali środkami komunikacji publicznej. Dlatego w ocenie Ministra nabycie samochodów stanowiło inwestycję pracodawcy nieuwzględniającą potrzeb niepełnosprawnych pracowników, choć niewątpliwie poprawiła ona warunki wykonywania pracy. Nie był to jednak cel, który mógł być sfinansowany ze środków zfron.

9 Skargę do WSA w W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosła Spółka. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu o braku podstaw do sfinansowania kosztów poniesionych w celu realizacji IPR opracowanego przez komisję rehabilitacyjną, jak też z uznaniem, że nabycie to nie prowadzi do zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej. Spółka nie zgodziła się również, aby organ administracji publicznej był uprawniony do oceny zasadności wydatku dokonanego w celu realizacji programu ustalonego przez komisję rehabilitacyjną, mającego na celu zmniejszenie ograniczenia zawodowego osoby niepełnosprawnej. Skarżąca nie zgodziła się także z tym, że środki zfron przeznaczone na finansowanie IPR nie mogły być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, w sytuacji gdy wyposażenie stanowisk pracy jest obowiązkiem pracodawcy. W końcu Spółka zakwestionowała stanowisko Ministra, jakoby przepisy nie dopuszczały refundowania ze środków zfron wydatków poniesionych ze środków zakładu pracy chronionej.

10 W ocenie Spółki, z programów rehabilitacji pracowników wynikał związek pomiędzy zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających ze znacznego ograniczenia możliwości poruszania się pracowników a zakupem samochodów. Pracownicy mają trudności z poruszaniem się, a do ich obowiązków należy przemieszczanie się pomiędzy ochranianymi obiektami, co dotychczas realizowali z wykorzystaniem środków komunikacji publicznej. Nabycie samochodów stanowiło jedyną możliwość utrzymania przez nich zatrudnienia, z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że żaden przepis w sprawie wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis nie stanowi, że ocenie organu podlega zmniejszanie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej, ponieważ wymogi w tym zakresie statuuje § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z 2007 r. i art. 37 ust. 1 u.r.z. W kwestii źródła sfinansowania rat leasingowych podano, że ze środków własnych przedsiębiorca sfinansował tylko pierwszą ratę, a pozostałe już ze środków zfron, co jednak nie powinno mieć wpływu na prawo do otrzymania żądanego zaświadczenia.

11 W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.

12 WSA w W. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że doszło do naruszenia w sprawie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

13 W pierwszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie ponoszenia wydatków brak było podstawy prawnej uniemożliwiającej pokrycie przedmiotowych wydatków ze środków własnych zakładu, a następnie ich zwrotu ze środków zfron. Stanowisko takie wyrażane było wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Regulacja taka znalazła się w rozporządzeniu MPiPS z 2007 r. i zaczęła obowiązywać dopiero od 22 lipca 2009 r.

14 Następnie Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dostatecznie okoliczności, czy leasing 2 samochodów z przeznaczeniem dla 2 pracowników ochrony, zalecony w opracowanych dla nich IPR, spełnia wymogi określone w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. Nie wyjaśniono też, czy pomimo tego, że jest ponoszony w ramach IPR, przyczynia się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracowników niepełnosprawnych. Spółka podnosiła bowiem, że pracownicy mogą wykonywać dotychczasową pracę ochroniarza, z tym że w pewnych okresach jest to utrudnione ze względu na nasilone odczuwanie dolegliwości bólowych. Z treści IPR odnoszących się do obu pracowników wynikało, że zalecono dla nich zakup samochodów celem umożliwienia im kontynuowania pracy, ponieważ dozorowanie podległych obiektów przy korzystaniu z komunikacji publicznej uniemożliwiałoby im wykonywanie tej pracy ze względu na problemy zdrowotne. Zakup samochodów miał zmniejszyć uciążliwości i dolegliwości bólowe związane z ich poruszaniem się.

15 Sąd I instancji zgodził się z ogólną tezą organu, że pracodawca jest obowiązany do wyposażenia stanowiska pracy w sposób, który pozwala na jej wykonywanie, i że w tym celu nie mogą być wykorzystywane środki zfron. Jednak jak dotychczas nie wyjaśniono na czym polega praca wykonywana przez pracowników i jak wygląda organizacja pracy Spółki związana ze świadczeniem usług ochrony oraz czy pracownicy świadczą usługi na rzecz samej Spółki, czy też innych podmiotów. Nie wyjaśniono też, czy Spółka zatrudnia inne osoby niepełnosprawne oraz tego, w jaki sposób odbywa się realizacja jej zadań w zakresie dozoru obiektów, oraz patroli interwencyjnych, a także tego, czy Spółka dla wypełniania tych zadań wykorzystuje już samochody.

16 WSA w W. uznał, że co do zasady możliwe jest przyjęcie, że wyposażenie stanowiska pracy w samochód zalecony w IPR w określonych okolicznościach faktycznych może stanowić spełnienie wymogów, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z 2007 r. Podkreślił przy tym, że wbrew stanowisku Spółki, organ wydając zaświadczenie o pomocy de minimis jest uprawniony do oceny, czy dany wydatek spełnia warunek takiej pomocy, o czym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia.

17 Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. wniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

18 1) art. 33 ust. 3 i 4 u.r.z.,

19 2) § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) i § 6 rozporządzenia MPiPS z 2007 r.,

20 3) § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS z 2007 r.

21 poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wydatki ze środków zfron nie mogą być dokonywane w ten sposób, że wydatki finansowane są ze środków zakładu, a następnie "refundowane" ze środków zfron.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zaświadczenie o pomocy de minimis może być wystawione wyłącznie, gdy pracodawca poniesie wydatki zgodnie z art. 33 ust. 4 u.r.z. oraz rozporządzeniem MPiPS z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3, poz. 22 ze zm.) i rozporządzeniem MPiPS z 2007 r. Powinny one zostać poniesione bezpośrednio z rachunku zfron. Natomiast pokrycie wydatku z innego rachunku pracodawcy i późniejsze rekompensowanie tego wydatku ze środków zfron jest niezgodne z przepisami powołanych aktów prawnych. Rozbieżności w tym zakresie rozstrzygnęła nowelizacja rozporządzenia MPiPS z 2007 r., w brzmieniu obowiązującym od 22 lipca 2009 r. W dodanym do § 9 ust. 2a wprost obecnie postanowiono o obowiązku wydatkowania środków zfron bezpośrednio z rachunku zfron. Nie są to jednak, co podkreślił organ, nowe rozwiązania, lecz mające na celu rozwianie dotychczas istniejących wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto, nie jest dopuszczalne przeznaczanie środków zfron na inne cele niż określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia.

23 Niezależnie od powyższego, wydatki Spółki organ odwoławczy ocenił jako niespełniające wymogów rozporządzeń MPiPS. Samochody nabyto dla pracowników niepełnosprawnych z powołaniem się na opracowane dla nich IPR-y. Jednak z przedłożonych dokumentów nie wynikało, aby pojazdy te zostały w sposób specjalistyczny dostosowane do potrzeb pracowników. Zakupy te stanowiły jedynie inwestycję pracodawcy nieuwzględniającą celu, na jaki powinny zostać przeznaczone środki zfron. Nabycie pojazdów usprawnia pracę, bez względu na to, którzy pracownicy będą z nich korzystać.

24 Minister zwrócił także uwagę, że w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1604/11, o identycznym stanie faktycznym i prawnym, Sąd oddalił skargę Spółki na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Stanowisko Ministra zostało także podzielone w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 264/11.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

26 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zachodziły przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zatem istnieją podstawy do rozpoznania skargi.

27 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

28 Wnoszący skargę kasacyjną jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego, a więc treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Konkretyzując tę podstawę sformułował zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 i ust. 4 u.r.z., § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) i § 6 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS z 2007 r.

29 NSA stwierdza, że podstawa kasacyjna wyznacza zakres kontroli objętego skargą wyroku Sądu I instancji. Oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną wyznacza zakres sprawy odwoławczej. Skutkiem tego jest obowiązek poprawnego skonstruowania zarzutów kasacyjnych, a więc wskazanie przepisów prawa, które zostały zdaniem skarżącej naruszone i uzasadniają uwzględnienie skargi. Zarzut naruszenia przepisów może polegać, w przypadku prawa materialnego na wadliwej wykładni przepisu lub jego niezastosowaniu, a w przypadku przepisów procesowych, jeżeli ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak ukształtowane podstawy kasacyjne wymagają od strony wnoszącej skargę wskazania jakiego typu naruszenia przepisów dopuścił się Sąd I instancji i jaki był wpływ tego naruszenia na wydany wyrok.

30 Podkreślić należy, że zarzut naruszenia obu grup przepisów musi wskazywać na wadliwe działanie Sądu I instancji, bo postępowanie kasacyjne służy kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez ten Sąd.

31 Taka konstrukcja tego postępowania zmusza wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania, które przepisy naruszył Sąd I instancji, a przez to jakie działanie doprowadziło do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostaje wadliwy wyrok. Poprawne wskazanie takiego naruszenia wymaga określenia konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które zostały naruszone w powiązaniu z przepisami materialnymi lub procesowymi stosowanymi w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Potrzeba takiego wskazania wynika z charakteru postępowania prowadzonego przed sądem wojewódzkim. Jego celem jest kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne, co oznacza, że ten sąd nie stosuje wprost przepisów materialnego prawa administracyjnego ani procedury administracyjnej.

32 Z tego względu Sąd I instancji nie może naruszyć tych przepisów, bo ich nie stosuje, natomiast może je naruszyć pośrednio przez wydanie wyroku, który pomimo naruszenia przez organy przepisów tych naruszeń nie zauważa. Jednak by można w ten sposób zbudować skuteczny zarzut skargi kasacyjnej, należy wskazać te przepisy p.p.s.a., które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone i w połączeniu z naruszeniem przepisów przed organami administracji publicznej prowadzą do wniosku, że wyrok objęty skargą kasacyjną jest wadliwy, gdyż utrzymuje w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organów, bo oddala skargę, czym narusza art. 151 p.p.s.a. albo ją uwzględnia pomimo braku podstaw wskazanych m.in. w art. 145 p.p.s.a.

33 Tylko tak sformułowane zarzuty mogą być skuteczne. W sprawie rozpoznawanej przez NSA strona występująca ze skargą kasacyjną nie buduje zarzutów w sposób wcześniej wskazany. Podkreśla tylko wadliwość stosowania przepisu art. 33 ust. 3 i 4 u.r.z. oraz przepisów wykonawczych. Przy tak sformułowanym zarzucie NSA nie ma możliwości określenia kierunku weryfikacji skarżonego wyroku, w sytuacji gdy NSA nie może działać z urzędu poza przypadkami wskazanymi w art. 183 § 2 p.p.s.a.

34 W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez NSA wnoszący skargę kasacyjną nie wskazuje wprost naruszenia przepisów naruszonych przez WSA w W., jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że naruszenie przepisów prawa materialnego polega na błędnej wykładni art. 33 ust. 3 i 4 u.r.z. w związku z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) i § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS z 2007 r. Tak uzasadniony zarzut pozwala Sądowi odwoławczemu odnieść się merytorycznie do zarzutu, pomimo formalnej wadliwości samej jego konstrukcji.

35 W zakresie tego zarzutu NSA stwierdza, że jest on nietrafny, a to oznacza, że kontrolowany wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w dacie orzekania przepisy prawa nie uniemożliwiały pokrycia wskazanego w skardze kasacyjnej wydatku ze środków własnych zakładu a następnie ich zwrotu ze środków zfron. W tym zakresie NSA potwierdza ustaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych i odrzuca stanowisko skargi kasacyjnej, w myśl którego nowelizacja rozporządzenia w sprawie wydatkowania środków z zfron ma charakter wyjaśniający. Nowelizacje nie wyjaśniają prawa ale je tworzą.

36 Z tego powodu skarga kasacyjna musiała być uznana za nieskuteczną, bo nie miała usprawiedliwionych podstaw.

37 Mając na uwadze ten fakt oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.