Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., II GSK 580/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., II GSK 580/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. O. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1486/13 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję S. K. O. w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. K. na rzecz S. K. O. w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1486/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta miasta stołecznego W. z dnia [...] lutego 2013 r.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 W dniu 9 maja 2011 r. skarżący złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu m. st. W. wniosek o zmianę licencji nr [...] udzielonej 26 marca 2008 r. przez Prezydenta m. st. W. na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej (EDG) z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku skarżący załączył kserokopię zaświadczenia z dnia 17 listopada 2008 r. wydanego przez Wydział Działalności Gospodarczej i Zezwoleń dla Dzielnicy Mokotów m. st. W. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pod nowym numerem.

5 Pismem z 28 czerwca 2011 r. Prezydent m. st. W. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, a następnie po rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz.1265, dalej u.t.d.) - decyzją z 1 lutego 2013 r., nałożył na T. K. karę pieniężną w wysokości 1 000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 tej ustawy.

6 Po rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego, dalej k.p.a.) w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., decyzją z [...] marca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

7 W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pisemny obowiązek zgłoszenia w ciągu 14 dni wszelkich zmian danych z art. 8 u.t.d. ciążył na skarżącym od 24 listopada 2008 r., kiedy zostało mu dostarczone wskazane wyżej zaświadczenie o zmianie numeru EDG wraz z pouczeniem o takowym obowiązku. Nie zwalniało go również z tego obowiązku przeprowadzenie przez organ w dniu 6 stycznia 2009 r. kontroli spełnienia wymogów udzielenia licencji. Nie zgodziła się także z zarzutem naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Przedsiębiorca, składając w dniu 9 maja 2011 r. wniosek dotyczący zmian znanych mu od 24 listopada 2008 r., niewątpliwie uchybił nałożonemu przez ustawę 14-dniowemu terminowi do aktualizacji zapisów licencji. Podkreślił, że do dnia 28 lutego 2011 r. niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmian nie było zagrożone karą pieniężną, gdyż została ona wprowadzona z dniem 1 marca 2011 r., po wejściu w życie przepisu art. 95a u.t.d., który pozostawanie w zwłoce przez przedsiębiorcę przez okres ponad 14 dni od ustanowienia kary nakłada na organ koncesyjny konieczność wymierzenia kary za niewykonanie takiego obowiązku, celem dostosowanie zapisów koncesji do stanu rzeczywistego w każdym momencie korzystania z koncesji, a nie tylko przez pierwsze 14 dni od dokonania zmiany. Nałożona kara po dniu 15 marca 2011 r. nie działa wstecz nawet, gdy dotyczy zmian, które zaszły przed 1 marca 2011 r. albowiem z przepisów wynika, że obowiązek zawiadomienia organu koncesyjnego o zmianach ma charakter permanentny.

8 Wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d.

9 Wskazał, że przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r., na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz.3), która nie zawierała przepisów przejściowych. Dopiero z tym dniem - 1 marca 2011 r., pojawiła się podstawa prawna do nałożenia na przedsiębiorcę posiadającego licencję kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku pisemnej informacji o wszelkiej zmianie danych wskazanych w art. 8 ust. 2 tej ustawy.

10 W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można podzielić argumentacji organu, że przepis art. 95a u.t.d. ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia organowi stosownej informacji i taki stan rzeczy, istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. W związku z tym należy podkreślić, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data wyekspirowania czternastodniowego terminu na zgłoszenie zmiany, a nie jak długo trwa zwłoka w przekazaniu danych. Jak już wyżej wskazano ów czternastodniowy termin dla skarżącego wyekspirował pod rządami starej ustawy o transporcie drogowym – sprzed 1 marca 2011 r., wobec tego nie można było wobec niego zastosować nowej sankcji.

11 Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dokonując interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. zrobił to z naruszeniem zasady lex retro non agit, która ma również zastosowanie na gruncie prawa administracyjnego i konstytucyjnych zasad zawartych w art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, co powoduje wadliwość obu spornych decyzji konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

12 Podkreślił, że zastosowanie przez organy wobec skarżącego przepisu art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. i nałożenie na niego kary pieniężnej w kwocie 1.000 złotych naruszało zakaz retroaktywności prawa, opierający się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 ONSA nr 3/2006 p. 71).

13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 95a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.), poprzez uznanie, że przepis ten nie reguluje zdarzeń obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożności zastosowaniu zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej), w sytuacji gdy czternastodniowy termin do zgłoszenia zmian danych upłynął przed 1 marca 2011 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do poglądów zawartych w uzasadnieniach wskazanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni przepisu nie odróżnił retroakcji przepisu od jego retrospekcji, jak również pominął cel wprowadzenia nowelizacji i dwumiesięczne vactio legis jej wejścia w życie.

14 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

15 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w sprawie nie występuje.

16 W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli jest prawidłowość dokonanej wykładni i zastosowania art. 95a ustawy o transporcie drogowym, gdyż sformułowany zarzut kasacyjny należało uznać za pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz usprawiedliwiony w okolicznościach faktycznych sprawy i obowiązującym systemie prawa. Błędna wykładnia sprowadza się do uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają jeszcze w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 marca 2011 r.

17 Przechodząc do rozpatrzenia postawionego zarzutu wskazać na wstępnie należy rozważyć, czy istotnie w sprawie mamy do czynienia z retrospekcją, a nie retroaktywnością. Innymi słowy czy mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

18 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 marca 2011 r. Nie jest sporne, że skarżący był zobowiązany w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po 24 listopada 2008 r., czyli po dniu doręczenia mu zaświadczenia o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej (EDG), dokonać zgłoszenia tej zmiany danych organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu 8 grudnia 2008 r., ale trwał do 9 maja 2011 r., kiedy to skarżący złożył wniosek o zmianę licencji we wskazanym wyżej zakresie. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru EDG trwał dalej, nie tylko po upływie czternastodniowego terminu ustawowego, ale również po wejściu w życie zmiany przepisów w dniu 1 marca 2011 r. Tym samym mamy do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami ustawy przed nowelizacją i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność (zobacz wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 430/13). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunału Konstytucyjnego zwrócił uwagę, że w przypadku retrospektywności prawa (retroaktywności pozornej) nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji. W ocenie TK o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK stwierdził, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie – do wejścia tej ustawy w życie. Pogląd ten znajduje również uznanie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770, z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn.. akt II GSK 232/13, z dnia 19 lutego 2014 r. sygn.. akt II GSK 2044/12). NSA uznał, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo, tym bardziej w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825).

19 Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który został wprowadzony do systemu ustawy o transporcie drogowym od dnia 1 marca 2011 r., gdyż stosunek prawny w postaci obowiązku strony (podmiotu gospodarczego) do zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru EDG, trwał nadal po zmianie ustawy, tj. od 1 marca 2011 r. czyli od 24 listopada 2008 r. do 9 maja 2011 r.

20 Należy też mieć na względzie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące stosowania prawa względniejszego w przypadku zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przy braku przepisów intertemporalnych, dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, należy stwierdzić, że zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji. Regułą jest stosowanie ustawy (normy) nowej (jeśli nie pogarsza ona sytuacji prawnej) podatnika, wyjątkiem zaś – stosowanie ustawy (normy) poprzedniej (jeśli w świetle jej przepisów sytuacja prawna podatnika jest wówczas korzystniejsza) (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11, LEX nr 1230189).

21 Należało zatem porównać obie ustawy celem ustalenia, której rozwiązania są korzystniejsze da przedsiębiorcy, w tym sankcje wynikające z ustawy dawnej i nowej. Przypomnieć należy, że na gruncie dotychczasowych przepisów niezgłoszenie zmiany wiązało się z fakultatywnym cofnięciem licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.) i ustawa w rodziale11a zawierała przepisy karne. Po zmianie od 1 marca 2011 r. sankcją jest obligatoryjna kara pieniężna (art. 95a u.t.d.) i fakultatywna sankcja w postaci cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.) oraz uchylono przepisy karne (art. 96a). Przede wszystkim stwierdzić należy, że współistnienie po 1 marca 2011 r. dwóch sankcji nie pozwala na podwójne karanie za to samo przewinienie, poprzez cofniecie licencji i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, stoi temu na przeszkodzie art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, LEX nr 32905 oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, LEX nr 316027). Obligatoryjny charakter kary pieniężnej nakłada na organ obowiązek zastosowanie kary pieniężnej bez możliwości cofnięcia licencji, która funkcjonowała w zmienionej ustawie. Sam charakter sankcji przekonuje, iż względniejszą jest kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, niż cofnięcie licencji, które w ogóle uniemożliwia świadczenie usług.

22 Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów postępowania mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

23 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.