Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., II GSK 508/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., II GSK 508/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2381/08 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2381/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi Z. T., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

3 I

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

5 Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Z. T. karę pieniężną wysokości 15.000,00 zł. Kara pieniężna została ograniczona z kwoty 18.000 zł do wskazanej kwoty 15.000,00 zł na podstawie art. 92 § 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d.

6 Podstawę wydania tej decyzji stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2007 r. w W. autobusu marki Renault nr rej. [...] należącego do Z. T. prowadzącego przedsiębiorstwo O. I. T. T. T. W toku kontroli inspektor transportu drogowego stwierdził następujące uchybienia:

7 1/ wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia;

8 2/ skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

9 3/ skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

10 4/ przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego;

11 5/ nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego.

12 Z. T. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

13 Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3.450 zł w związku ze stwierdzonym naruszeniem w postaci skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji; w punkcie drugim, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 950 zł w związku ze stwierdzonym naruszeniem w postaci przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji; w punkcie trzecim, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

14 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł na powyższą decyzję Z. T.

15 Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję.

16 W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w związku z treścią decyzji organu odwoławczego w pierwszej kolejności zasadne było rozstrzygnięcie, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków, określonych w u.t.d. lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 u.t.d., organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną, czy wiele takich spraw. Powołując się na dokonaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizę treści art. 92 ust. 1 u.t.d., WSA uznał, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego (lub innych czynności związanych z przewozem) z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Chodzi o jeden, sprzeczny z prawem, czyn podmiotu wykonującego przewóz drogowy, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to zatem jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia.

17 Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, na którą złożyły się kary za wiele naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Decyzją tą została załatwiona jedna sprawa administracyjna. Rozpatrując wniesione odwołanie, organ odwoławczy mógł więc wydać jedynie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej w związku ze stwierdzeniem naruszenia w postaci skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie WSA, wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., bowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie miało zaś istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

18 Z treści art. 15 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wywiódł zasadę, zgodnie z którą sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dokonując badania naruszenia polegającego na skróceniu dziennego okresu odpoczynku organ odwoławczy w ocenie Sądu ograniczył się do analizy wykresówki z [...] września 2007 r. i [...] października 2007 r. i uznał, że organ I instancji zasadnie nałożył za to naruszenie karę w wysokości 1400 zł. Tymczasem organ I instancji, w zakresie tego naruszenia nałożył jeszcze karę w wysokości 700 zł (100 zł + 600 zł) za skrócenie dziennego odpoczynku w dniu [...] października 2007 r. Tego samego uchybienia organ dopuścił się w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia. Analiza zapisów 9 wykresówek od 6 października 2007 r. do 14 października 2007 r. doprowadziła organ do wniosku, że kara w tej części została nałożona nieprawidłowo. Organ dokonał również kontroli 3 wykresówek za dni od 30 września do 2 października 2007 r. i wobec braku stanowiska w tym zakresie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, można jedynie domniemywać, że przyjął, iż nałożona kara w tej części była prawidłowa. Organ odwoławczy omijając analizę 4 wykresówek za dni 16 -19 października 2007 r., na podstawie których stwierdzono naruszenia i nałożono karę 3.150 zł, nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy.

19 II

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

21 Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że węzłowym punktem charakterystyki każdego postępowania jest określenie "sprawy", która stanowi jego przedmiot. Określenie to odwołuje się do elementu materialnoprawnego przez wskazanie na dany przepis prawa, którego konkretyzacja w indywidualnej sprawie polega na ustaleniu wiążących stronę konsekwencji wynikających z jego zastosowania.

23 Przedmiot postępowania administracyjnego, który stanowią kary pieniężne określone w załączniku do u.t.d. nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń, o których mowa w art. 92 u.t.d., oznacza, iż organ może rozstrzygać kolejno, co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach (grupach naruszeń, pojedynczych naruszeniach). Każde z rozstrzygnięć przybiera formę procesową jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw nie może być uznany za sprzeczny z art. 138 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym łącznie rozpatrywanych jest więcej niż jedna sprawa i które znajdują rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej. Każda odrębna rodzajowo grupa naruszeń lub pojedyncze naruszenie stanowią oddzielną (osobną) sprawę, z tym że objętą jedną (tą samą) decyzją administracyjną. Nałożenie kary za odrębne rodzajowo naruszenie stanowi jedną sprawę administracyjną. Jeżeli decyzja zawiera rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów, to rozstrzyga wiele spraw (tyle ile odrębnych rodzajowo naruszeń). Okoliczność, że suma kar z uwagi na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. nie może przekroczyć przy kontroli drogowej 15.000 zł (30.000 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie) nie zmienia powyższej oceny, gdyż wynikająca z powołanych uregulowań bariera dotyczy kontroli, a nie decyzji. Organy monitorują z urzędu kwestie przestrzegania przepisów o górnej granicy orzeczonych kar, a gdyby nieopatrznie doszło do przekroczenia wskazanej kwoty, nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznych umożliwia wyeliminowanie bezprawnego stanu rzeczy.

III

24 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje:

25 Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

26 Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie kasacyjnej, tj. zarzucił Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem rozpoznania jest jedna sprawa administracyjna, która musi być rozstrzygnięta zgodnie z art.138 k.p.a.

27 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu Sądu I instancji jest trafne.

28 Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w istocie, że zdaniem kasatora w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli (drogowej lub w przedsiębiorstwie) wielu naruszeń przepisów prawa, zostaje wszczętych tyle spraw administracyjnych, ile stwierdzonych naruszeń, a orzeczenie kary za każde z naruszeń stanowi rozstrzygnięcie o odrębnej sprawie administracyjnej. W tym stanie rzeczy zdaniem kasatora na etapie postępowania odwoławczego brak przeszkód, aby orzekanie organu odwoławczego było odrębne, co do rozstrzygnięcia o każdej z kar.

29 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd powyższy jest błędny. Kontrola drogowa (lub kontrola w przedsiębiorstwie), w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej omawianą kontrolą. Przedmiotem tej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie, tj. kwoty 15.00,00 zł przy kontroli drogowej lub 30.000,00 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli.

30 Wskazać należy, że w k.p.a. nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w kilku sprawach administracyjnych dlatego, że dotyczą tego samego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział też takiej możliwości w u.t.d., która to ustawa nie zawiera przepisów pozwalających na uznanie, że kontrola drogowa powoduje jednoczesne wszczęcie wielu samodzielnych spraw administracyjnych i prowadzenie ich łącznie w jednym postępowaniu oraz zakończenie jedną decyzją, która jednak w istocie stanowi wiele samodzielnych decyzji, z których każda może być inaczej rozstrzygnięta przez organ II instancji. Takie rozwiązanie procesowe nie wynika z powołanych przepisów prawa. Przeciwnie, przepisy u.t.d. wyraźnie wskazują, że etapem początkowym postępowania jest jedna kontrola, a etapem końcowym jest jedna kara. Wysokość tej kary po jednej kontroli podlega ustawowemu ograniczeniu, a to sprawia, że wszystkie kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle związane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie wszystkich naruszeń stwierdzonych w czasie jednej kontroli.

31 W tym stanie rzeczy, w ocenie NSA, nietrafny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że przedmiotem rozpoznania było wiele spraw administracyjnych, z których każda toczy się niejako samodzielnie i może być przez organ II instancji odrębnie rozstrzygnięta w ramach możliwości zawartych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

32 Zdaniem składu orzekającego kontrola drogowa powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej, w której zostaje orzeczona jedna kara administracyjna. Sposób jej obliczenia określa art. 92 ust. 2 u.t.d. w powiązaniu z przepisami załącznika do u.t.d., który określa wysokość kar za poszczególne naruszenia. Organ II instancji musi sprawę nałożonej kary pieniężnej rozstrzygnąć zgodnie z art. 138 k.p.a. Zatem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli organ ten uzna za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w części, to może to uczynić wyłącznie w stosunku do całej decyzji o nałożeniu kary, nie zaś co do kar za poszczególne naruszenia. Pogląd powyższy jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09.

33 Omawiane stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie, aby organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję I instancji, które zagadnienia są wątpliwe i wymagają dalszego wyjaśnienia, a które są już jasne i w ocenie organu uchylającego nie wymagają dalszych ustaleń.

34 W tym stanie rzeczy uznać należy, ze Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotem rozpoznania była jedna sprawa administracyjna, która powinna być rozstrzygnięta jednolicie zgodnie z art. 138 k.p.a. Sąd I instancji trafnie uznał, że rozpoznana była jedna sprawa administracyjna, która to sprawa w II instancji nie może być w części rozstrzygnięta merytorycznie a w części kasacyjnie, bowiem takiego sposobu rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 138 k.p.a.

35 Zważywszy powyższe NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.