Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., II GSK 4952/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., II GSK 4952/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 213/16 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. o sygn. akt III SA/Po 213/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

4 Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. GITD utrzymał w całości w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. o nałożeniu na D. W., na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.), kary pieniężnej w łącznej wysokości 6000 zł za: 1/ nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (5 tyś. zł zgodnie z lp. 6.2.1. załącznika Nr 3 do u.t.d.) i 2/ wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (1 tyś. zł zgodnie z lp. 6.1.4. załącznika Nr 3 do u.t.d.). GITD wskazał, że powyższe naruszenia prawa stwierdzono w wyniku, przeprowadzonej 7 maja 2015 r. w B., kontroli drogowej kierowanego przez przedsiębiorcę D. W. pojazdu ciężarowego wykonującego przewóz drogowy rzeczy (kamienia) z jednego placu budowy na drugi w tej samej wsi. Ujawniony w pojeździe tachograf nie posiadał legalizacji (brak ważności okresowej urządzenia) i nie było w nim założonej prawidłowej wykresówki, co oznaczało, że kierowca poruszał się po drodze publicznej bez rejestracji czasu pracy, jazdy i odpoczynku na wykresówce. Kontrolę udokumentowano protokołem oraz sporządzono dokumentację fotograficzną, zaś kierowcę przesłuchano jako świadka, który okazał wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. GITD uznał, że realizowany przez stronę przewóz nie był objęty wyjątkiem ustanowionym w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego [...] (Dz. U. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 561/2006) w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE z dnia 31 grudnia 1985 r. L 370, s. 8 ze zm., Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 07, t. 1, s. 227; dalej: rozporządzenie nr 3821/85). Wyjątek ten ma zastosowanie do przewozów pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg, a strona nie wykazała, iż realizowała przewóz w ramach którejkolwiek z przedstawionych umów cywilnoprawnych, których przedmiotem był remont nawierzchni drogi. Organ wskazał, że strona w trakcie przesłuchania nie wspomniała o tym fakcie kontrolerom.

5 Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji nie podjął wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia istotnych dla wyniku sprawy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy. Niezbędne było, zdaniem WSA, wyjaśnienie czy faktycznie przewóz kamienia wykonywany był w związku z utrzymaniem dróg i w ramach umowy zawartej przez skarżącego z określonym zarządcą drogi w miejscowości B. Przedłożone przez skarżącego wraz z odwołaniem umowy wskazują, że do skarżącego należało wykonywanie prac remontowych dróg zleconych przez ich zarządcę, jednak organ II instancji na podstawie samych umów nie był w stanie ocenić, jakie konkretnie czynności skarżący wykonywał danego dnia, w którym miała miejsce kontrola. Sąd uznał, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, w aspekcie procesowym, okoliczności dotyczących realizacji umowy w dniu, w którym dokonywane były czynności kontrolne i zakwalifikowanie tych czynności (a) do kategorii przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z budową lub przebudową drogi bądź też (b) do kategorii przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg, a także z określeniem konsekwencji prawnych. Z przedłożonych umów wynika, że ich przedmiot dotyczy remontów nawierzchni dróg emulsją asfaltową i grysami, a termin realizacji (np. § 2 umowy z dnia [...] kwietnia 2015 r.) będzie ustalany m.in. na podstawie zleceń pisemnych lub telefonicznych, ze wskazaniem szybkiego wykonania prac (§ 1 ust. 1 pk 5 umowy z dnia [...] kwietnia 2015 r.). Za przedwczesne Sąd uznał wskazanie organu odwoławczego, że czynności powyższe nie mogły być wykonywane w związku z utrzymaniem dróg, a w konsekwencji także stwierdzenie, że ww. opisana sytuacja nie może być wyjątkiem w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006. Sąd podkreślił, że organ II instancji zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w pełnym zakresie i ograniczył się zasadniczo do ustaleń dokonanych przez organ I instancji. W sprawie nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

6 Formułując wskazania co do dalszego postępowania, WSA zobowiązał organ II instancji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, czy przewóz kamienia wykonywany był w związku z utrzymaniem dróg. W tym celu konieczne będzie wyczerpujące odniesienie się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz rozważenie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku uznania, że niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, konieczne będzie wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

7 Skargą kasacyjną GITD domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy i zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

8 – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż przedwczesne było jego wskazanie, że czynności przewozu wykonywanego w dniu kontroli drogowej nie mogły być wykonywane w związku z utrzymaniem dróg, a w konsekwencji także stwierdzenie, że przewóz nie może być uznany za wyjątek w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców w związku z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 i przez to w sprawie nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ omawiając przedmiotowe naruszenie dokładnie wskazał, że okoliczność wykonywania w dniu kontroli krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy osobiście przez stronę (będącą jednocześnie kierowcą kontrolowanego pojazdu) została ustalona na podstawie okazanego do kontroli dokumentu przewozowego WZ oraz zeznań kierującej pojazdem strony postępowania pana D. W., który do kontroli okazał także wypis z zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne – z których to dowodów wynika, iż strona w dniu kontroli realizowała przewóz kamienia z należącego do niej placu budowy na drugi plac budowy w tej samej miejscowości, przy czym znamienna jest okoliczność, iż skarżący w dniu kontroli brak rejestracji czasu pracy tłumaczył zapomnieniem i pośpiechem (co miało skutkować brakiem włożenia wykresówki do tachografu), by w odwołaniu od decyzji wskazywać na brak obowiązku rejestracji swych aktywności, co więcej przesłane wraz z odwołaniem umowy w żaden sposób nie wskazują by kontrolowany przewóz był wykonywany w ramach którejkolwiek z nich (tym samym zaistnienia ewentualnych wyłączeń w oparciu o ww. przepisy), do czego także precyzyjnie odniesiono się w uzasadnieniu uchylonej decyzji (vide: strona 4, akapit 2 oraz strona 7, akapit 1 i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), powyższe okoliczności znajdują także pełne oparcie w ustaleniach protokołu z kontroli drogowej podpisanego przez stronę osobiście bez zgłoszenia jakichkolwiek uwag czy zastrzeżeń w szczególności co do ustalonego charakteru kontrolowanego przewozu, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia.

9 D. W. nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 stycznia 2019 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.

12 Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji, uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję, uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy w istotnym dla jej wyniku aspekcie kategorii wykonywanego przewozu, wobec którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3821/85.

13 Należy na wstępie przypomnieć, że przepisy art. 5 do 9 rozporządzenia nr 561/2006, które określają zasady regulujące kwestie dotyczące załogi, czasu prowadzenia pojazdu, niezbędnych przerw i okresów odpoczynku w transporcie drogowym, przewidują m.in. obowiązek rejestrowania czasu prowadzenia pojazdu używanego do działalności zarobkowej. Wyjątek od owej reguły może być, zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. h) cyt. rozporządzenia, wprowadzony przez Państwo Członkowskie na jego terytorium w odniesieniu do m.in. przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg. Na obszarze Polski obowiązuje zwolnienie od wymogów nałożonych w art. 5 – 9 rozporządzenia nr 561/2006 wprowadzone art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

14 W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy ma wyjaśnienie, czy wykonywany przez skarżącego D. W. przewóz drogowy mógł – w świetle załączonych do akt administracyjnych umów o wykonanie remontu nawierzchni dróg – zostać uznany za przewóz objęty zwolnieniem z wymogów rejestracji czasu pracy na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców w związku z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006.

15 Przede wszystkim Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. i trafnie ocenił postępowanie organu jako wadliwe z perspektywy zachowania reguł procesowych określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, skarżący realizujący w ramach swojej działalności prace związane z remontami dróg, miał zawarte z Zarządem Dróg Powiatowych w P., w O. oraz w O. umowy na wykonywanie remontów nawierzchni dróg powiatowych i wskazanych dróg wojewódzkich. Zważyć należy kilka potwierdzonych zebranymi dowodami w sprawie okoliczności – po pierwsze, remont dróg wykonywany miał być w dwóch przypadkach przy wykorzystaniu grysów – kamiennego kruszywa, którego przewóz stwierdzono podczas kontroli drogowej. Po drugie zaś, zakwestionowany w dacie kontroli przewóz wykonywany był w okresie obowiązywania wszystkich umów o remont nawierzchni dróg.

16 W ocenie sądu kasacyjnego, organ nie przyłożył należytej uwagi do przedłożonych mu przez skarżącego dowodów, wyprowadzając pobieżne, w konsekwencji fałszywe, wnioski z dokonanego podczas kontroli drogowej przesłuchania kierującego pojazdem D. W. Z zawartych w protokole odpowiedzi skarżącego można dowiedzieć się, że przewoził kamień z jednego do innego miejsca w tej samej miejscowości B., co a priori nie wyklucza, że kontrolowany przewóz mógł służyć remontowi nawierzchni drogi.

17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawarta w zaskarżonym wyroku ocena Sądu I instancji co do niewyjaśnienia konkretnego przeznaczenia przewożonego grysu, a tym samym określenia charakteru przewozu, jest prawidłowa i nie mogą jej podważyć zawarte w skardze kasacyjnej odmienne twierdzenia. Nie jest tak, jak podnosi skarżący kasacyjnie, że w zaskarżonej decyzji "precyzyjnie" odniesiono się do kwestii ewentualnego wyłączenia w oparciu o przywołane wyżej przepisy, bowiem analiza treści tego rozstrzygnięcia prowadzi do odmiennego wniosku. W tej kwestii poprzestano na stwierdzeniu następującej treści: "Z realizowanego podczas kontroli przewozu nie wynikała natomiast okoliczność, że jest to przewóz dokonywany w ramach którejś z przedstawionych przez nią umów. Ponadto strona w toku przesłuchania jej w charakterze świadka nie wspomniała o powyższym kontrolującym ją inspektorom, a opis stwierdzonych naruszeń w protokole kontroli podpisała jako zgodne z prawdą". Sąd kasacyjny zauważa, ze nie jest wiadome na jakiej podstawie organ przyjął, że kontrolowany przewóz nie jest realizowany w celu remontu nawierzchni takiej czy innej drogi; kontrolerzy nie zadali skarżącemu pytania, które pozwoliłoby jednoznacznie określić cel przewozu i przeznaczenie przewożonego kamienia, a i w toku postępowania administracyjnego ta kwestia nie została wyjaśniona. Odwoływanie się do podpisania przez kontrolowanego przedsiębiorcę protokołu i stwierdzonych nim naruszeń braku wykresówki w tachografie i braku legalizacji tachografu, które wszak nie były sporne, nie może nic wnieść do sprawy w kontekście ewentualnego zwolnienia spod obowiązków określonych art. 5 – 9 rozporządzenia nr 561/2006 i niepodlegania z tego powodu karze pieniężnej.

18 W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest nałożenie na określony podmiot prawa sankcji administracyjnej, musi w sposób niewątpliwy wykazać dopuszczenie się deliktu administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie, stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem przywołanej wyżej zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ostateczną zaś ocenę, czy dana okoliczność jest udowodniona, organ administracji może podjąć wyłącznie w warunkach rozważenia całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

19 Podkreślić należy, że zachowanie określonych prawem standardów procesowych ma szczególne znaczenie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę postępowania sankcji administracyjnej – w przypadku, o którym mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. – w postaci kary pieniężnej. Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się przez określony podmiot prawa deliktu administracyjnego. Z tego właśnie powodu nałożenie sankcji administracyjnej może się dokonać wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie konkretnej normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). W przypadku, gdy określona norma prawna dopuszcza zwolnienie z obowiązków, których niedotrzymanie co do zasady piętnowane jest sankcją administracyjną, organ w prowadzonym przez siebie postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej zobowiązany jest wyjaśnić wszelkie okoliczności związane z ewentualnym wyłączeniem spod wymogów określonych prawem prowadzących do braku odpowiedzialności.

20 Zaznaczyć należy, iż to właśnie w toku postępowania administracyjnego, na etapie postępowania wyjaśniającego, organ jako strona, lecz przede wszystkim gospodarz postępowania administracyjnego, winien jest odnieść się w sposób wyczerpujący do twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów. Ewentualne niejasności materiału dowodowego, niedopowiedzenia niepozwalające na wysnucie jednoznacznych wniosków, obciążają wyłącznie organ i czynią decyzję wydaną w takich warunkach naruszającą prawo.

21 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.