Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., II GSK 493/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., II GSK 493/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1191/18 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I

3 Wyrokiem z dnia 31 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1191/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. L Sp. z o.o. sp. k. w R. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

4 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

5 W dniu 12 lutego 2018 r. przeprowadzono kontrolę stacjonarną przewoźnika A. Sp. z o.o. sp. k. w R., wykonującego przewóz osób w ramach linii komunikacyjnej S.-B.-R., posiadającego zezwolenie nr [...] z dnia [...] września 2017 r. na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Kontrolę przeprowadzono w formie obserwacji pojazdów na przystanku w miejscowości "[...]" w godzinach od 8:50 do 10:25. W jej trakcie stwierdzono, że o godz. 9:34 na ww. przystanku autobusowym zatrzymał się pojazd przewoźnika marki M. o nr rej. [...] z wyświetloną przednią tablicą o treści "S.", pomimo braku na przystanku informacji o obowiązującym rozkładzie jazdy.

6 Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Marszałek Województwa Podkarpackiego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.: dalej jako: "u.t.d."), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3 000 zł, za naruszenie określone pod lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na wykonywaniu przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

7 Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18b ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200; dalej jako: "ustawa o transporcie zbiorowym"), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek przewoźnika polegający na podaniu rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, jak również statuowany w art. 18b ust. 2 pkt 2 u.t.d. zakaz zatrzymywania się przewoźnika na przystankach, na których brak jest rozkładu jazdy, bez względu na to, z jakich powodów nie ma tej informacji, mają bezwzględny charakter. Jak wskazał organ odwoławczy, to na przewoźniku ciąży obowiązek takiego sporządzenia i zamocowania rozkładów jazdy na przystankach, by maksymalnie zabezpieczyć je (czy wręcz uniemożliwić) przed dewastacją przez osoby trzecie. Wymaga to zatem zwiększonej staranności ze strony przedsiębiorcy świadczącego tego typu usługi. Organ zaznaczył również, że okoliczności usunięcia rozkładu jazdy przez osoby trzecie nie zostały w żaden sposób nawet uprawdopodobnione. Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia przepisów procesowych dotyczącego niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

8 Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że przepisy ustawy o transporcie adresowane są do przewoźnika, nie zaś do zarządcy czy właściciela przystanku, stąd nie można doszukiwać się braku odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie zasad wykonywania przewozów regularnych w tym, że to prawny dyponent przystanku zaniechał umieszczenia na tym obiekcie rozkładu jazdy. Sąd stwierdził także, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20a u.t.d., a więc przepisów wyłączających odpowiedzialność przewoźnika z tytułu naruszenia regulacji określających warunki realizacji transportu drogowego. Na powyższe wskazuje bowiem chociażby wiedza spółki o tym, że rozkład jazdy umieszczony na przystanku w L. może zostać zerwany lub inny sposób usunięty. Skarżąca dała temu dowód w piśmie stanowiącym odpowiedź na wystąpienie pokontrolne organu pierwszej instancji prowadzącego kontrolę w dniu 28 listopada 2017 r., w którym poinformowano skarżącą o nierealizowaniu obowiązku podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na przystanku autobusowym L. oraz L. W piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r. Prokurent skarżącej odpowiedział organowi pierwszej instancji, że skarżąca nie ma wpływu na przypadki wandalizmu i niszczenia rozkładów jazdy. Jednocześnie pomimo tej świadomości skarżąca nie podjęła żadnych środków zaradczych w celu lepszego zabezpieczenia rozkładu jazdy, a więc realizacji zasad realizacji zezwolenia na przewóz regularny.

9 Sąd wyjaśnił także, że nie doszło do naruszenia regulacji u.t.d., które gwarantowały skarżącej prawo uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, tj. art. 89b ust. 3 oraz art. 85 ust. 3 u.t.d. Wbrew stawianym zarzutom skarżącej, Sąd nie dopatrzył się również działania organów sprzecznego z zasadami pogłębiania zaufania do organów państwa, tj. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Na każdym etapie postępowania skarżąca miała bowiem zagwarantowane prawo do udziału w postępowaniu, przez możliwość kierowania zastrzeżeń do protokołu kontroli, do których organ ustosunkował się w wydanych decyzjach.

10 II

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Powyższemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

12 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20a ust. 1 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przez organy postępowania administracyjnego, jak też WSA w Rzeszowie, iż wystąpiły niezależne od skarżącego okoliczności, na które przewoźnik nie miał wpływu i których nie mógł przewidzieć, a to akty wandalizmu polegające na celowym usuwaniu rozkładów jazdy przez sprawcę niezidentyfikowanego, tylko z jednego, konkretnego przystanku w L., oznaczonego "L.";

13 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przez organ pierwszej instancji, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie, a okoliczności sprawy oraz dowody zalegające w aktach sprawy, a w szczególności dokumentacja fotograficzna, polecenia służbowe skierowane do kierowców, oświadczenia dotyczące wykonania polecenia wskazują, iż skarżący przez rozpoczęciem przewozu skarżących umieścił rozkłady jazdy na wszystkich przystankach, a tym samym podał rozkłady jazdy do publicznej wiadomości, umieścił rozkład również na przystanku "L.", a ewentualnie dalsze naruszenia wynikały z przyczyn całkowicie niezależnych od przewoźnika, a to powtarzających się na złośliwych aktach wandalizmu, na skutek których rozkłady były usuwane przez osoby niezidentyfikowane;

14 3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 7 i art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca dopuszcza się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, podczas, gdy w rzeczywistości skarżący nie dopuścił się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, a nawet jeżeliby przyjąć, iż część zarzucanych skarżącej niedopatrzeń ma charakter naruszeń, to są one niezależne od skarżącej w żadnym wypadku nie mogące zaowocować wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej bowiem skarżący dopełnił swego obowiązku umieszczając rozkłady jazdy na każdym z przystanków uwzględnionym w rozkładzie jazdy, czego przykładem są zamieszczone w aktach sprawy zdjęcia z przystanku "L.", ponadto, przewoźnik zatrzymywał się na przystankach uwzględnionych w zezwoleniu, wobec powyższego zastosowana wobec przewoźnika sankcja jest nieadekwatna do zarzucanego naruszenia, w szczególności zważywszy na fakt, iż na pozostałych przystankach rozkłady jazdy były zamieszczone;

15 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. Z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 w zw. art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji skargi, choć decyzje wydane w niniejszej sprawie nie budzą zaufania organów władzy publicznej oraz w toku postępowania nie były podejmowane wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. nie przesłuchano kierowców, którzy realizowali kursy, pominięto argumenty zgłaszanych przez stronę, w szczególności dokumenty, a to polecenia służbowe skarżącego, dokumentację fotograficzną dotyczącą przystanku "L." z widoczną tablicą informacyjną na której umieszczono rozkład jazdy, wydruki ze strony internetowej skarżącego;

16 5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi, zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości poprzez:

17 – niedopuszczenie dodatkowych dowodów z zeznań świadków – kierowców oraz zarządcy przystanku – mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w celu ustalenia czy dochodziło do dewastacji rozkładu jazdy skarżącego i jak często, oraz, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności z których wynika, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia. A także w celu ustalenia, czy i jeżeli tak, to z jaką częstotliwością skarżący uzupełniał brakujące po usunięciu je przez osoby trzecie publikacje rozkładu jazdy na kontrolowanym przystanku;

18 – jednostronną ocenę zebranego materiału dowodowego, przejawiającą w szczególności w bezzasadnym nieuznaniu wyjaśnień skarżącego, że brak rozkładu jazdy na przystanku w dniu kontroli było wynikiem wandalizmu, całkowite pominięcie okoliczności, iż z uwagi na bardzo rozległy zakres działalności skarżącego nie jest on w stanie codziennie sprawdzać, czy rozkłady jazdy wiszą na wszystkich przystankach na trasach, na które skarżący otrzymał zezwolenie na przewóz osób;

19 – nieuwzględnienie dotychczasowej nienagannej opinii jaką skarżący cieszy się jako przewoźnik zarówno ze strony gminy jak i organów uprawnionych do wydawania zezwoleń na przewozy pasażerskie jak i samych pasażerów;

20 – nieuwzględnienie, że podstawę decyzji organu o nałożeniu stanowi jednostkowa kontrola stacjonarna przeprowadzana wyłącznie na jednym z czterdziestu przystanków na linii komunikacyjnej objętej przedmiotowym zezwoleniem;

21 – nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez skarżącego, a ro polecenia służbowego skarżącego skierowanego do kierowców, oświadczeń kierowców o wykonaniu polecenia służbowego, zdjęć potwierdzających publikację rozkładu jazdy na przystanku "L.", wyciągów ze strony internetowej.

22 Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających wyrok decyzji organów administracji publicznej obu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

25 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

26 Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

27 Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie ocenił, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dawały organom administracji publicznej podstawę do zastosowania wskazanych w zaskarżonej decyzji regulacji prawnych skutkujących nałożeniem kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

28 Z akt sprawy wynika, że organ nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków, a więc za delikt administracyjny opisany w punkcie L.p. 2.2.3 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Okoliczności faktyczne stanowiące ustawowo określone przesłanki warunkujące zastosowanie kary pieniężnej za naruszenie opisane w punkcie 2.2.3 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym zostały przez organ ustalone w oparciu o wyniki kontroli stacjonarnej i protokół kontroli. W ocenie organu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że w dniu kontroli, to jest w dniu 12 lutego 2018 roku na przystanku w miejscowości L. pod nazwą "L." o godzinie 09:34 zatrzymał się samochód marki M. numer rejestracyjny [...]z wyświetloną za przednią szybą tablicą o treści "S.", pomimo, że na przystanku nie było wywieszonego rozkładu jazdy. Samochodem tym, na podstawie zezwolenia z dnia 6 września 2017 r., A. Spółka z o.o. Sp.k. z siedzibą w R. wykonywała przewóz regularny osób na linii komunikacyjnej S. B. R. Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut mający oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem ocena naruszenia przepisów prawa materialnego może nastąpić wówczas, kiedy zostanie stwierdzone, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

29 W związku z powyższym należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania szczegółowo wymienionych w punkcie 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, uznając, że Sąd pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego i wyrokował w oparciu o stan faktyczny, który nie został w pełni wyjaśniony.

30 Uwzględniając treść i zakres zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (vide wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13, wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r sygn. akt II GSK 2374/17).

31 Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji strona skarżąca nie składała żadnych wniosków dowodowych i nie wypowiadała się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie wykazała, aby na przystanku "L." został umieszczony rozkład jazdy bowiem załączona przez spółkę do skargi kopia zdjęć nie dotyczy przystanku "L.", a zdjęcia złożone po zamknięciu rozprawy nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę odniósł się do zarzutów dotyczących niedokładnego zbadania stanu sprawy oraz błędnej oceny materiału dowodowego, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, i wskazał, że w jego ocenie stan faktyczny został w pełni ustalony i wyjaśniony w stopniu uzasadniającym wymierzenie skarżącej spółce kary pieniężnej.

32 W tym stanie rzeczy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Sąd zasadnie zaakceptował stan faktyczny, który został ustalony przez organy po zbadaniu całokształtu okoliczności sprawy i rozważeniu stanowiska skarżącej spółki.

33 W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art.134 § 1 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

34 Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt, chyba że organ nie wykonał obowiązku ich przedstawienia sądowi, oraz że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi. Analiza treści tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że przepis odnosi się do struktury postępowania sądowoadministracyjnego i reguluje warunki wydania wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji wydałby wyrok nie zamykając rozprawy, albo orzekałby nie mając akt sprawy, o ile nie zaistniała sytuacja, że organ nie przedstawił sądowi akt sprawy. Tak więc naruszenie analizowanego przepisu ma miejsce tylko w przypadku niedopełnienia wcześniej wskazanych warunków formalnych.

35 Z kolei biorąc pod uwagę konsekwencje wynikające z art.134 § 1 p.p.s.a. które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy podnieść, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r.).

36 W tym stanie rzeczy stanowisko strony skarżącej odnośnie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało także uznać za niezasadne i nieskuteczne.

37 Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy w szczególności podkreślić, że wskazując na bezzasadność zarzutów procesowych całkowicie niezrozumiały i niezasadny pozostaje zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

38 Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art. 20a ust. 1 u.t.d. wprowadza odstępstwa od reguły wykonywania przewozów na warunkach określonych w udzielonym zezwoleniu. Odstępstwo od warunków zezwolenia dopuszczalne jest wyłącznie w razie zaistnienia okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu i które uniemożliwiają wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Zauważyć należy, że mimo, iż wyliczenie w ww. przepisie ma jedynie charakter przykładowy to jednak wyraźnie wskazuje się w nim, że niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uzasadniające odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu mają uniemożliwiać wykonywanie przewozów zgodnie z obowiązującym przebiegiem trasy przewozów. Z literalnego jego brzmienia wynika, że odstąpienie od stosowania warunków określonych w zezwoleniu możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy i uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Okoliczności nawet znacznie utrudniających określone wykonywanie przewozu nie można utożsamiać z okolicznościami uniemożliwiającymi jego wykonywanie.

39 W tym stanie rzeczy uznać należy, że intencją ustawodawcy było wyłączenie spod rygorów ustawy tylko takich sytuacji, gdy zdarzenia nagłe i nadzwyczajne na drodze uniemożliwiają przejazd określoną trasą i jest to niemożność obejmująca wszystkich uczestników ruchu, a nie tylko tych, którzy subiektywnie oceniają warunki przejazdu, jako niedogodne z ich punktu widzenia.

40 W związku z powyższym uznać należy, że usuwanie rozkładu jazdy przez niezidentyfikowanych sprawców nie odnosi się do okoliczności świadczących o spełnieniu ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie omawianej regulacji prawnej, zwłaszcza w sytuacji, gdy brak jest podstaw, aby stwierdzić, że ta okoliczność została wykazana w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

41 Wskazać należy, że przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami, w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy, w tym również za naruszenie godzin przyjazdów oraz odjazdów.

42 W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wydania decyzji stanowił przepis art.18b ust.1 pkt 2 i ust.2 pkt 2 u.t.d. Wskazane regulacje prawne odnoszą się do obowiązku umieszczania rozkładów jazdy na wszystkich przystankach i dworcach autobusowych wymienionych w rozkładzie jazdy i ściśle z tym obowiązkiem powiązanego zakazu korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów.

43 W związku z powyższym należy podkreślić, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym przewoźnik dołącza proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 3). Ponadto przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania.

44 Poza sporem więc jest to, że na przewoźniku spoczywa obowiązek realizowania przejazdu na danej linii regularnej zgodnie z rozkładem jazdy. Przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego rozkładu jazdy.

45 W tej sytuacji korzystanie przez przewoźnika podczas wykonywania przewozu regularnego z przystanków na których nie został zamieszczony rozkład jazdy danego przewoźnika wypełnia dyspozycję art.18b ust. 2 pkt 2 u.t.d., a tym samym stanowi delikt administracyjny zagrożony sankcją w postaci kary pieniężnej, o której mowa w lp. 2.2.3. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jak to już wyżej wskazano zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że skarżąca spółka wywiązała się z obowiązku, o którym mowa w art.18b ust.1 pkt 2 u.t.d. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Tym bardziej, że próba uzasadnienia wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej odwołuje się do błędnego zastosowania art.18b ust.1 pkt 7 i art.18b ust.2 pkt 5, podnosząc, że skarżąca kasacyjnie spółka wykonywała przewóz regularny osób zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu zamieszczając na przystanku "L." rozkład jazdy. Przypomnieć jednak należy, że naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13.03.2013 r sygn. akt II GSK 2391/11, z dnia 6.03.2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, z dnia 17.05.2022 r sygn. akt II GSK 2012/18).

46 W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

47 Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki ani zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ani okoliczności sprawy nie wskazują, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d w związku z art. 92a ust.1 u.t.d.

48 Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wobec takiego brzmienia tego przepisu trafna jest wykładnia, że chodzi tu o sytuacje, których przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć przy najdalej idących staraniach, a więc sytuacje nadzwyczajne i niespodziewane. W ocenie składu orzekającego NSA, dla zastosowania tej normy prawnej niezbędne jest, aby obie wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki zaistniały łącznie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, który stanowił podstawę do ustalenia okoliczności faktycznych, to tym samym brak podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki warunkujące zastosowanie wskazanej wyżej regulacji prawnej.

49 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.