Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r., II GSK 4874/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r., II GSK 4874/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sz. we W. Sp. z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 426/16 w sprawie ze skargi N. Sz. we W. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu w ramach realizowania projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. odrzucił skargę N. Sz. we W. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Zarządu Województwa L. z dnia [...] listopada 2015 r., w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. N. Sz. we W. Sp. z o.o. we W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. skargę na uchwałę Zarządu Województwa L. dnia [...] listopada 2015 r., w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu Nr [...] w ramach Osi Priorytetowej 3 Gospodarka niskoemisyjna, działania 3.2 Efektywność energetyczna, Poddziałania 3.2.1 Efektywność energetyczna – projekty realizowane poza formułą ZIT Regionalnego Programu Operacyjnego – Lubuskie 2020. Spółka zaskarżyła uchwałę w części dotyczącej Załącznika nr 1 do uchwały (ogłoszenie o konkursie) w zakresie w jakim wskazuje ona uprawnionych potencjalnych beneficjentów konkursu oraz Załącznika nr 2 do uchwały (regulamin) w zakresie pkt II "Organizacja konkursu" ppkt 3 "Typy Beneficjentów" tiret pierwszy.

5 W odpowiedzi Zarząd Województwa Lubuskiego wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o jej odrzucenie, argumentując, w przypadku jej merytorycznego rozpoznania, że nie mogą być uznane za zasadne zarzuty o dyskryminacji zaskarżoną uchwałą wobec tego, że zapisy w regulaminie konkursu są odzwierciedleniem postanowień zatwierdzonego przez Komisję Europejską Programu RPO-L2020. Jakiekolwiek odstępstwa co do kategorii beneficjentów powodowałyby nieważność postępowania konkursowego i korektę finansową. Gdyby zaś skarżąca chciała kwestionować zapisy Programu powinna była zgłaszać stosowne wnioski na etapie tworzenia programu regionalnego, ewentualnie skarżyć uchwalę, która przyjmowała Program i publikowała go w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego. W kwestii odrzucenia organ wskazał, że gdyby ustawodawca, chciał, aby również w przypadku uchwał organów samorządu województwa istniała możliwość ich zaskarżenia do sądów administracyjnych, wprowadziłby identyczne zapisy, jak te które znalazły się w ustawie o samorządzie gminnym i powiatowym. Z treści art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wyraźnie wynika ograniczenie katalogów uchwał organów samorządu województwa jedynie do takich uchwał, które stanowią akty prawa miejscowego. Z tego względu w ocenie organu administracji uchwały, którym nie można przypisać przymiotu aktu prawa miejscowego, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

6 Sąd I instancji odrzucając wywiedzioną w sprawie skargę stwierdził, że zasadniczym problemem było rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów operacyjnych w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146), która przewiduje możliwość sądowoadministracyjnej kontroli tylko w określonych przypadkach.

7 Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), wobec czego tylko w przypadkach objętych tym przepisem można skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego.

8 Zaskarżona uchwała dotyczy ogłoszenia o konkursie i przyjęcia regulaminu dla konkursu Nr [...] w ramach Osi Priorytetowej 3 Gospodarka niskoemisyjna. Sąd I instancji twierdził, że akt wydany w takim przedmiocie nie jest objęty dyspozycją przepisu art. 61 ust. 1 ustawy i jako taki nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

9 W podstawie prawnej Sąd podał art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

10 N. Sz. we W. Sp. z o.o. we W., skargą kasacyjną zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

11 I) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne odrzucenie skargi wobec wadliwego przyjęcia, że zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, ponieważ w sytuacjach innych niż opisane w art. 61 ust. 1 ustawy nie można skutecznie wnieść skargi do sadu administracyjnego, podczas gdy przepis art. 61 ust. 1 ustawy – zgodnie z jego ratio legis – rozszerza katalog aktów, które mogą być przedmiotem skargi, a nie wyłącza możliwości ich zaskarżenia na podstawie art. 3 § 1, 2 i 3 p.p.s.a.;

12 II) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ustawy o zasadach realizacji (...) poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, iż na podstawie art. 50 tejże ustawy wyłączono możliwość skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego podczas gdy na mocy tego przepisu wyłączono jedynie częściowo stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy innych przepisów przewidujących możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego;

13 III) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez pominięcie, że gdy organ samorządu województwa, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, osobom tym przysługuje uprawnienie do zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego, a w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi do sądu wojewódzkiego, podczas gdy zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego podlegała kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne;

14 IV) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej, w szczególności poprzez niedokonanie oceny, czy zaskarżona uchwała stanowi (lub nie) jeden ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a. aktów lub czynności.

15 Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W.. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.

18 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

19 Z postawionych w analizowanej skardze kasacyjnej zarzutów, które dotyczą tylko naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w ocenie kasatora, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii czy zaskarżona do Sądu I instancji uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego podlega, czy nie podlega, kontroli sprawowanej przez sady administracyjne. Wojewódzki Sąd administracyjny w zaskarżanym postanowieniu przyjął, iż nie podlega z uwagi na fakt, iż nie jest ona objęta dyspozycją art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów operacyjnych w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146).

20 Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut pomieszczony w punkcie IV petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej, w szczególności poprzez niedokonanie oceny, czy zaskarżona uchwała stanowi (lub nie) jeden ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a. aktów lub czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie rację ma skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie występuje drugi z wymienionych przypadków. WSA w G. W. nie podjął się oceny, czy zaskarżona uchwała stanowi (lub nie) jeden ze wskazanych w art. 3 § 2 lub § 3 p.p.s.a. aktów lub czynności, w szczególności czy stanowi:

21 inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

22 akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, który można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

23 akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, który można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.,

24 jedną ze spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach, którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a.

25 Tym samym zasadny jest zarzut kasacyjny, iż WSA w zaskarżonym postanowieniu naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4,5 i 6 p.p.s.a.

26 W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi bez należytego i wnikliwego zbadania czy istotnie sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ograniczenie badania tej kwestii jedynie do analizy art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów operacyjnych w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146), jest niezasadne.

27 Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zarzut pomieszczony w punkcie II) petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ustawy o zasadach realizacji programów operacyjnych poprzez ich błędna wykładnię i wadliwe uznanie, iż na podstawie art. 50 tejże ustawy wyłączono możliwość skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego, podczas gdy na mocy tego przepisu wyłączono jedynie częściowo stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy innych przepisów przewidujących możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego.

28 Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne, wobec wskazanych wyżej uchybień Sądu I instancji w tej sprawie, które powodują, iż zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie WSA nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

29 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.